Aciertos y fallas en la política exterior de la UE

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Desde hace unos años, la política exterior de la Unión Europea (UE) se encuentra en crisis. El autor hace un breve balance de cómo esta ha manejado sus asuntos internacionales, presentando sus reveses en el campo de la política exterior, a la vez que evalúa los aspectos socioeconómicos y analiza los cambios de valores que experimenta Europa. ¿Es por el declive de estos valores que las políticas exteriores de la UE no han resultado efectivas? ¿Está perdiendo Europa su identidad? 

Entre el conjunto de políticas públicas de la Unión Europea (UE), hay una que suele considerarse como de las menos europeas o de las menos integradas. Me refiero a la política exterior. Menos europea significa sobre todo que cada Estado lleva su propia política exterior en función de sus propios intereses, y que el nivel europeo no existe sino en tanto que unidad estratégica. Pacto de Varsovia; antiguos Estados soviéticos (los tres Estados bálticos). También son heterogéneos en términos económicos, sociales y culturales. 

Aunque la UE sigue siendo la región con el producto interno bruto (PIB) más alto del mundo y se encuentra dotada comparativamente de los mejores indicadores sociales, la crisis está acelerando la disminución de su hegemonía geopolítica y geoeconómica. Estamos, pues, ante la paradoja de una región que hoy en día se caracteriza por su bienestar y por su crisis. 

Reveses y fracasos 

Un breve balance de los últimos cinco años hace aparecer una serie de reveses y fracasos, o de fracasos a medias, en la política exterior de la UE:
– Dificultades para proseguir la política de agrandamiento que la ha llevado, en una generación, de un pequeño grupo de países del oeste («los seis») a un bloque de 28 países con estructuras socioeconómicas muy diversas.2
– Un desfase y una falta de reactividad evidentes con respecto al movimiento de las «revoluciones árabes»3 y una cierta incapacidad para apoyar concretamente a las fuerzas democráticas y populares de esos países. Todo ello a pesar de los proyectos y discursos «euromediterráneos».
– Una impotencia relativa en el asunto israelí-palestino e, incluso, en el iraní.
– Una inexistencia geoestratégica en Asia del Este y del Sur, zona de fuerte crecimiento que atraviesa graves tensiones, en particular frente a China y a Estados Unidos. 
– Una ausencia de real especificidad con respecto a los Estados Unidos, que a través de la OTAN se  mantienen hegemónicos desde un punto de vista político y militar. 

– El mantenimiento de posiciones dirigentes en la arena internacional (G20, onu, fmi), pero sin unidad estratégica aparte del mantenimiento de posiciones establecidas. 

Esta tendencia se ilustró recientemente con el asunto sirio, cuando Europa apareció una vez más dividida, con una Francia mucho más inclinada al intervencionismo militar que Alemania e incluso más que el Reino Unido. Europa se reveló totalmente dependiente de los Estados Unidos, que mantuvieron la decisión final (y justificada) de no bombardear el régimen de Bacharel-Assad, como se había hecho en Irak con el de Saddam Hussein. Anteriormente, divisiones del mismo tipo se habían manifestado dentro de Europa con ocasión de la intervención occidental en Libia, cuyo resultado fue desastroso: el Estado libio está enormemente desestructurado y se ha convertido en uno de los centros de formación de terroristas islamistas, que actúan luego en África y Medio Oriente. 

Más recientemente, las intervenciones francesas en África, al lado de otras fuerzas (Malí, República Centroafricana) no han sido muy apoyadas financieramente por la ue, que, de hecho, no está dotada de una política exterior duradera y sólida. La debilidad de la política de laUEse puso de manifiesto también en el caso de espionaje a gran escala de la Agencia Nacional de Seguridad (NSA), revelado por Edward Snowden. A pesar de ser blancos privilegiados de los «grandes oídos» del Pentágono y la cia, la UE y sus dirigentes se contentaron con unas cuantas protestas sin efecto alguno sobre una práctica que pudo haber suscitado una crisis diplomática de gran magnitud. Se pudo aprovechar la coyuntura para cuestionar el proyecto de cooperación transatlántica, pero se prefirió callar. 

En la crisis ucraniana, donde por cierto Catherine Ashton ha tenido un rol muy activo, la labor de la UE ha sido vista por Washington desde distintos ángulos. Por ejemplo, en diciembre del 2013 se hizo pública una grabación en la que oficiales estadounidenses les decían a opositores ucranianos: «Fuck the eu», pero esas palabras casi no suscitaron reacciones gubernamentales, aparte de una pequeña rabieta de Ángela Mérkel. En ese asunto, la UE parecía relativamente unida y hasta logró obtener la firma de un acuerdo de cooperación con el nuevo presidente ucraniano, Petro Poroshenko. Pero este aparente éxito fue obtenido pagando el precio de la entrada de la extrema derecha en el Gobierno que siguió a la caída de Viktor Ianoukovitch, de la anexión de Crimea a Rusia y de una guerra civil cada día más mortífera en el este de Ucrania. 

Una debilidad paradójica 

Esta debilidad no es noticia: la política exterior, como se ha visto, es un eslabón débil de las políticas de la ue. En un contexto de crisis interna, no constituye necesariamente una prioridad absoluta y su legitimidad no está totalmente asegurada. Pensemos en consideraciones económicas, sin necesariamente retomar tal cual aquellas tesis de Lenin que vinculan mecánicamente la propensión de los países a extenderse en un plano mundial a las dinámicas capitalistas que los caracterizan. LaUEestá en crisis económica desde el 2008 y, a diferencia de otras regiones del mundo, esta crisis se profundiza (con una tasa de desempleo del 12%) y debilita la posición global de la región. 

No obstante, Europa sigue siendo un importante centro de la economía mundial: su pib es más alto que el de los Estados Unidos, sus empresas multinacionales continúan invirtiendo por todo el planeta y es la región que más ayuda para el desarrollo económico presta al resto del mundo. Pero es un centro que está en una crisis que causa desconcierto. Los Estados Unidos viven un largo declive, pero el de laUEes aún más marcado. 

El escaso crecimiento, el nivel de endeudamiento público y la elevada tasa de desempleo refuerzan la focalización sobre los aspectos internos y aumentan el costo relativo de las intervenciones externas. El descenso del 3.5% en el presupuesto de la Unión Europea (el «marco financiero plurianual») para el período 2014-2020 expresa contundentemente una tendencia hacia la reducción global de gastos que afectará a la política exterior de la ue, sin importar que el presupuesto de ese renglón se mantenga en 55,000 millones para los próximos siete años. 

Si consideramos que la dinámica económica es la infraestructura material de las relaciones entre las naciones, no es raro que las dificultades experimentadas por la zona euro y laUElleven a reorientar las estrategias de los Estados en apoyo de las empresas globales, particularmente frente a China. Uno de los principales aspectos de esas estrategias concierne al abastecimiento de materias primas no agrícolas, en el cual laUEes muy dependiente. Otro concierne a la energía, que explica la complejidad del posicionamiento de laUEante Rusia, de la cual es igualmente dependiente. 

Se puede, por tanto, considerar que la crisis socioeconómica europea debilita estructuralmente la posición de laUEen tanto que «centro» o «polo hegemónico» del capitalismo mundial. Pero otros dos aspectos tienen esa misma importancia, aunque aparenten ser menos concretos: 

– Antes que nada, Europa atraviesa hoy en día una verdadera crisis política multiforme y multidimensional que debilita el proyecto europeo en sí, en tanto que proyecto político democrático con vocación universalista. 

– La zona euro sigue en una situación potencialmente frágil e inestable, en particular con la reciente toma de posición de la Corte Constitucional alemana, que ha cuestionado la estrategia de intervención del Banco Central Europeo (bce) y, paralelamente, con la debilidad de los «avances» respecto a la unión bancaria.⁴ 

– Las políticas de austeridad están inscritas en los textos de los tratados y ciertos países han perdido de facto toda soberanía presupuestaria, mientras los demás ya solo disponen de una soberanía limitada. 

– Varios gobiernos encaran un desmoronamiento de su popularidad, de ahí muchas alternancias políticas (Italia vio sucederse a tres presidentes del Consejo no electos en un año) y la multiplicación de «grandes coaliciones» izquierda-derecha impopulares. 

– Los movimientos denominados «euroescépticos» experimentan una fuerte popularidad en un gran número de países, y la desconfianza hacia laUEse ha acrecentado fuertemente, como lo mostraron las elecciones europeas de mayo del 2014. 

Una crisis de valores 

Con la crisis de valores que vive, a Europa le resulta difícil mantener una adecuada política exterior. A menudo se oponen a la política exterior los aspectos militares y económicos (reino de los intereses y las relaciones de poder), así como la soft policy, relacionada con la influencia moral y cultural de un país o de una región⁵. Debido a su historia singular –el Holocausto, las guerras mundiales, la guerra fría–, laUEse presenta a menudo como portadora de valores universales: la democracia y los derechos humanos, la cooperación y solidaridad internacionales, un alto grado de cohesión social y de eficacia económica (que implica la lucha contra la pobreza), una cultura abierta respecto al mundo, el laicismo y la tolerancia. Ahora bien, en muchos aspectos, puede pensarse que esos valores atraviesan una crisis muy profunda hoy en día. No es que ya no sean pertinentes o que no tengan un carácter universal, sino más bien que en Europa son objeto de un descrédito interno cada vez más arraigado:

– La democracia pierde sustancia cuando las políticas económicas y sociales son sometidas a una constitucionalización jurídica (o al régimen de los «expertos»), en detrimento del debate público pluralista.
– La solidaridad internacional de antaño ha sido reemplazada por un régimen de sanción institucionalizada hacia los Estados «canallas» que son sometidos a políticas brutales e inhumanas de ajuste estructural (por ejemplo, el sur es estigmatizado por los países del norte, tachado de «mala gestión»). 
– El «modelo social» europeo ha sido declarado muerto por Mario Draghi, el presidente del bce, y por una gran parte de los actores políticos y administrativos de la ue, en beneficio únicamente de la competitividad, especialmente sobre la base de la disminución de los costos salariales. 
– La apertura al mundo que caracteriza a la cultura europea ha sido cuestionada en todos los países de Europa en beneficio de una estigmatización de las poblaciones inmigrantes y de las minorías (como los gitanos), ampliamente oficializada por los principales partidos de gobierno. 
– El laicismo y la tolerancia religiosa son puestos a prueba en muchos países con la escalada de la islamofobia, el antisemitismo y el racismo. 

Son, sobre todo, los dirigentes europeos quienes hoy en día han perdido en parte la fe en el «modelo europeo» en tanto que expresión idealizada de valores universales. Es verdad que Europa ha producido a la vez la Ilustración, la democracia, los proyectos de «paz perpetua» (Kant), el Estado providencia, pero también el comercio triangular, la colonización, el fascismo, el nazismo… Y siempre se ha servido de los valores universales de manera ambigua en una búsqueda de poder económico y político global. 

La imagen de fragilidad que la UE proyecta a nivel mundial se debe también a que Europa es una creencia en crisis. Poco a poco ha abandonado el ideal a partir del cual aún pretende incidir en el futuro del mundo y del planeta. Su posición internacional, siempre dominante, ahora es precedida de una débil identidad. Sin su reconstrucción sobre nuevos cimientos, corre el riesgo de desaparecer como líder mundial. 

Nota: traducción del francés por María Luisa Santoni 

Notas 

¹ Es el Tratado de Maastricht, que instituyó la política exterior y de seguridad común (pesc), de la cual forma parte la política de seguridad y de defensa común (psdc), y los diferentes dispositivos de intervención establecidos con el Tratado de Lisboa en el 2007: alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Servicio Europeo de Acción Exterior, fortalecimiento de la Agencia Europea de Defensa, posibilidades de cooperaciones reforzadas, diversos «instrumentos» de cooperación (instrumento de cooperación para el desarrollo, instrumento europeo de vecindad y de cooperación, instrumento de preadmisión, instrumento para la democracia y los derechos humanos, etc.). ²Enel2004,despuésenel2007yenel 2013, el agrandamiento hacia el este y a ciertos países mediterráneos hace pasar el número de Estados miembros de 15 a 25. 
³ Ver Jean-Pierre Filiu, «L’Europe face à la révolution arabe: un grand rendezvous manqué?», en Fondation Robert Schuman, Rapport Schuman sur l’Europe 2013. 
⁴ De hecho, ningún problema estructural de la zona euro está resuelto.
⁵ China utiliza ambas con sus institutos Confucio.