Cambios globales y política exterior desde la perspectiva del Caribe

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El balance de la política exterior que sigue la República Dominicana se fundamenta en el concepto de diplomacia directa, o aquella que se realiza durante las cumbres; también en la inserción del país en entidades regionales y bloques extrarregionales, en algunos casos como nación observadora y en otros ampliando las delegaciones diplomáticas. Sin dudas, el país se reconoce en el corazón del Caribe y define sus principales líneas estratégicas en base a los principios y objetivos de la conservación de la paz, el respeto al derecho internacional, la solución pacífica de las controversias, la promoción de la democracia, el respeto de los derechos humanos y la solidaridad entre todas las naciones.

Comenzamos una nueva década en las relaciones internacionales. Ha pasado el decenio de los horrendos ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 que afectaron los centros de poder hegemónico de la mayor potencia mundial, Estados Unidos de América. Pero también ha sido la década de la Carta Democrática Interamericana. Es un escenario internacional complejo, impredecible, incierto. Un momento que conjuga tres crisis: la financiera, la alimentaria y, en algunas regiones, la crisis de seguridad. Un tiempo en el que cambian las coordenadas, los centros de poder parecen desplazarse del Occidente al Oriente, la relación Norte-Sur deja de tener el peso que tuvo en décadas pasadas, y se abre paso la multipolaridad. Múltiples actores, múltiples organismos con poder difuso, múltiples agendas con menor capacidad de responder a los desafíos que traen estas transformaciones.

Una época de cambios, de crisis financiera y económica global que empezó a evidenciarse en 2008 y que a la fecha no da muestras de superación. Todo lo contrario, se profundiza y trae como consecuencia el decrecimiento de la actividad económica que ha impactado en el nivel de empleo de la eurozona y de Estados Unidos; los efectos en el plano social y político nos demandan respuestas a corto plazo a nivel local, pero sobre todo respuestas colectivas entre países a escala global y regional. 

En este contexto de cambio, pensar las políticas exteriores de los estados constituye una tarea impostergable. Ese fue el objetivo que nos trazamos al desarrollar el Foro sobre los Cambios Globales y los Desafíos a la Política Exterior, que tuvo como sede a Funglode.

Un pasado no tan lejano

El escenario mundial de la década 2000-2010 está marcado por algunos acontecimientos que han modificado las reglas de juego de las relaciones interestatales. El derrumbe de los socialismos reales, la creación de nuevas entidades estatales, el fin de la Guerra Fría, la emergencia de nuevas áreas de acumulación en el Pacífico y el reforzamiento de otras a través de la constitución de espacios económicos integrados, Europa y América del Norte, han provocado una redefinición tanto de las agendas nacionales y regionales como de los mecanismos formales, institucionales y no institucionales a través de los cuales se relacionan los estados. 

La reestructuración del comercio mundial y de los parámetros que sirvieron de base al intercambio mundial y las inversiones durante cuarenta y cinco años, hoy día dispuestos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (omc), hicieron que los Estados y los sectores corporativos de los diferentes países diseñaran estrategias que les permitieran redefinir sus economías bajo esquemas de alta competitividad, lo que suponía no sólo procesos de modernización de sus políticas públicas, de inversión, financieras y de interacción con otros estados, también exigía la puesta en marcha de mecanismos de canalización de intereses provenientes de los diferentes actores de la sociedad civil.

Los acontecimientos que se produjeron en el continente americano y que implicaron una rearticulación de beneficios o prerrogativas que anteriormente recibía la región del Caribe durante la Guerra Fría actuaron como elementos de aceleración de la reestructuración.  De igual manera, a nivel extrarregional, el fortalecimiento de los procesos de integración europea y, paralelamente, la tendencia hacia la eliminación gradual de acuerdos preferenciales de comercio, colocaron la subregión en la necesidad de replantearse las formas de responder a los desafíos que le imponían los complejos escenarios de la globalización. 

Los países del Caribe, frente a las tendencias proteccionistas de los grandes bloques y a las presiones que amenazaron con marginar tanto sus economías como sus sociedades, profundizaron diversas iniciativas de integración regional. Estos procesos de integración, aunque con notables diferencias de amplitud y profundidad entre unos y otros, adquirieron perfiles más definidos y establecieron agendas más realistas, a través de las cuales intentan superar la fase de declaraciones. 

Un cambio significativo de estos procesos ha sido la creciente participación de diversos actores no estatales y privados, lo que ha conferido un carácter más pragmático a las discusiones y ha puesto en la mesa de negociaciones un conjunto de intereses sectoriales que deberán ser concertados, a fin de promover una mayor cooperación e integración, tanto de los sectores como de los países del área. 

El Caribe en la mira 

Las transformaciones globales no solo introducen en la coyuntura regional caribeña elementos relativos a los problemas de inserción de las pequeñas economías en el comercio mundial, de crisis de endeudamiento y de los modelos de desarrollo, también transformaciones en la geopolítica y en la percepción de la estabilidad democrática de la región. 

En materia de seguridad existen tres problemas de envergadura que afectan a la región, pero que implican priorizaciones distintas de acuerdo al actor que promueva estos temas en las agendas regionales o hemisféricas. Estos puntos son: la transnacionalización del crimen –dentro del cual se encuentran el narcotráfico, el terrorismo, el lavado de dinero y el tráfico de armas–, la migración y la estabilidad democrática.

Cualquier acercamiento a estos temas deberá ubicar en el centro del análisis a los actores estatales (con capacidad, poder, estructuras y recursos) y a los organismos interestatales de diferentes tipos, así como a los nuevos actores como los que se agrupan en torno a la sociedad civil. La lógica dominante de los procesos de globalización económica apunta a una agenda sociopolítica para los estados que los conduce cada vez más a reducir sus opciones a favor de aquellas impuestas por las políticas de ajuste, la liberalización del comercio y la creciente presión de los organismos financieros internacionales. 

En el Caribe, como en otras regiones, la inserción de las economías en los mercados internacionales, en sus reglas de equilibrio macroeconómico y demandas de transformación de los procesos de producción, distribución y circulación, se ha realizado bajo modelos de gestión y decisión marcadamente autoritarios y verticales, tanto a nivel de los estados nacionales como de los organismos de control financiero internacional (Oviedo, 1995). Por un lado, la globalización económica ejerce presiones significativas sobre el marco de prioridades de los estados y, por otro, los actores de la sociedad civil se diversifican y promueven demandas ciudadanas que hacen más compleja la política y más fuertes las presiones de estos sectores hacia la participación. 

La consolidación de regímenes democráticos y la gobernabilidad en el Caribe constituyeron aspectos centrales del debate regional, en la medida en que la mayor parte de los países del área habían sido socialmente erosionados por las políticas de ajuste estructural que plantearon serios problemas de gobernabilidad. Por esto, la coordinación de esfuerzos a escala regional con países con los que se comparte un espacio geográfico y condiciones similares se convierte en una oportunidad para el aprovechamiento de la inserción. 

El espacio de la política exterior en la región 

Las agendas internacionales de los países y de los esquemas subregionales no son homogéneas, sino que reflejan las diferentes prioridades, niveles de desarrollo, diversidad cultural, ritmos y tiempos de los intereses de los países desarrollados regionales y extrarregionales y sus complejidades. La consolidación de los espacios subregionales dentro de regiones más amplias no es una alternativa de colaboración con las negociaciones comerciales externas, sino un complemento. La velocidad de algunos procesos de integración-regionalización ha tenido que ver, en gran medida, con un nuevo tipo de ejercicio diplomático, conocido como: la diplomacia directa. 

En la experiencia de los países de la Comunidad del Caribe (Caricom), la coordinación de la política exterior ha sido un elemento de poder negociador. Esto no fue así para el resto de los países, para los cuales la coordinación de objetivos todavía anclados en rígidos conceptos de interés nacional hacía difícil la concertación de voluntades para alcanzar mejores condiciones en las negociaciones comerciales y políticas. 

El escenario mundial actual ha impuesto una nueva manera de construir consensos y coordinar acciones frente a los enormes problemas que enfrentan las sociedades nacionales. El deterioro medioambiental, el cambio climático, el auge del terrorismo y de redes delictivas ligadas al narcotráfico internacional; el déficit participativo de la sociedad civil, la persistencia de la pobreza y el empeoramiento de la desigualdades son problemas que los gobiernos nacionales por sí solos no pueden resolver. 

La diplomacia directa, fundamentalmente la diplomacia de las cumbres internacionales, refleja una creciente confianza en estos espacios para la reafirmación de acuerdos mínimos sobre los valores que se comparten; agenda común en tema claves para la solución de los grandes problemas que abaten nuestra poblaciones. 

La diplomacia directa codifica las normas y reglas de comportamiento aprobadas para guiar la conducta de los gobiernos y la sociedad civil, por lo que coadyuva al establecimiento de un freno a las medidas unilaterales con respecto a otros países. Asimismo, ayuda a fomentar relaciones personales entre los líderes y redes de la burocracia de cada país. A su vez, promueve lazos transnacionales entre las sociedades civiles e impulsa alianzas entre los sectores públicos y privados.

La frecuencia con que se realiza esta diplomacia directa es objeto de debate y crítica en la medida en que genera una multiplicidad de mandatos que los países no pueden cumplir en razón de que los grupos nacionales no cuentan con el tiempo para ejecutarlos. Lo anterior ha llevado a preguntarse por la eficacia del mecanismo de cumbres. Pero, sin lugar a dudas, el mayor desafío para el Caribe como subregión ha sido encontrar la manera de desarrollar espacios integrados que permitan obtener ventajas comparativas dentro de la región y una negociación menos marginal con países y bloques extrarregionales.

Perspectivas caribeñas de la integración 

En el Caribe, la experiencia de integración regional está marcada por los movimientos integracionistas del Caribe angloparlante y ha tenido un fruto institucional respetable. La manifestación más permanente de este movimiento integracionista ha sido la Comunidad Caribeña, Caricom, institución que a pesar de haber constituido por mucho tiempo el esfuerzo de integración más avanzado para América y el Caribe (Maingot, 1989), ha enfrentado serias limitaciones centradas en su incapacidad para establecer un régimen comercial y un mercado común único y armonizar los regímenes económicos de aduanas, inversiones e incentivos fiscales. 

Diversos factores podrían explicar estas limitaciones: por un lado, la falta de un poder ejecutivo supranacional que posibilite el establecimiento no solo del marco normativo para la integración comercial y de mercados, sino también el seguimiento de los procesos, dado los diferentes niveles de desarrollo y asimetrías existentes entre los 14 países firmantes del Tratado de Chaguarama. 

Por otro lado, la presencia de un fuerte ultranacionalismo, que, al decir de David Lewis (1995), parece haber obligado a los países miembros a querer ejercer un supuesto poder nacional poco relevante en un mundo tan transnacionalizado.  La experiencia de la Caricom también puede evaluarse por sus logros y méritos de dos de sus componentes centrales: a) la coordinación efectiva de políticas exteriores y, b) el desarrollo de instancias regionales de cooperación funcional. Estas instancias han constituido los ejes principales de la Caricom dentro de la agrupación y a nivel de sus vínculos extrarregionales y constituyen experiencias a ser imitadas por otros países en sus esfuerzos de cooperación y concertación de voluntades. 

Las experiencias integracionistas de la Caricom han sido afectadas por la geografía dispersa del Caribe y por los factores tradicionales de separación lingüísticocultural que imperan en la región y han dado como resultado una subrregionalización de la integración y de la cooperación en bloques lingüístico-culturales. Esto se ha manifestado en la Caricom y la Organización de Estados del Caribe Oriental (oeco); el Comité Caribeño para el Desarrollo y la Cooperación (cdcc) de la cepal y la Asociación de Estados del Caribe (aec). 

A partir de la Asociación de Estados del Caribe, creada en 1995, estaríamos hablando de una estructura organizacional ciertamente con vocación regional en el sentido amplio, al implicar todos los componentes que hacen del Caribe una de las regiones más heterogéneas del planeta: su diversidad étnico-racial, lingüísticocultural, de sistemas políticos, de tamaño de su población y de sus estructuras económicas. 

A pesar del avance de las negociaciones para los procesos de integración, estos no apuntan, hasta hoy día, hacia la profundización de los procesos de índoles sociales y políticas; sí hacia la profundización de la integración en torno al factor económico y a las fuerzas integracionistas del mercado. Esto responde en parte a la facilidad y a la dinámica con que las fuerzas del mercado han promovido los procesos de integración y de liberalización comercial, y a la “hegemonía” del discurso económico en cuanto a la integración y los procesos de liberalización a nivel regional. 

Sin embargo, una experiencia de los últimos años modifica el patrón de inserción y negociación económica de la región. La concertación y firma del Acuerdo de la Asociación Económica con la Unión Europea se planteó objetivos más allá de los acuerdos comerciales, a saber, la incorporación de un diálogo político permanente entre los dos bloques de países, con una agenda inclusiva hacia temas de derechos humanos y gobernabilidad y, por otro lado, la incorporación del comercio dentro de una visión de desarrollo. Para muchos autores, la aparente contradicción entre la tendencia mundial globalizadora y el auge de los procesos regionales, no es tal. Los regionalismos emergen como la forma particular en que se expresan los procesos de globalización en la década de 1990, pero continúan en la primera década del siglo xxi asumiendo formas de regionalismo abierto (Mittelman J, 1996), como un componente más de este proceso. En muchos casos es una respuesta a los desafíos que la globalización impone. Este nuevo regionalismo explora formas contemporáneas de cooperación transnacional en múltiples y novedosas perspectivas inexistentes hasta hoy en la región. 

En este contexto, el Caribe busca impulsar los espacios de integración regional no solo para mejorar sus espacios de inserción, también para encauzar sus problemas sociales pendientes y promover una mayor concertación y coordinación política. Una de las experiencias recientes es el ingreso de los países miembros a la Cumbre de América Latina y el Caribe (calc), espacio que por primera vez reúne todos los países de América Latina y el Caribe.

La CALC, junto al mecanismo de concertación política mejor conocido como Grupo de Río, comenzó un proceso de transformación en una nueva entidad a denominarse la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (celac), con vocación política de convertirse en un interlocutor regional válido. 

Es en este marco en el que podemos situar el multilateralismo como expresión deliberada de voluntades de actores nacionales que buscan generar consensos en torno a normas, principios, objetivos y acciones regionales. La proliferación de estos espacios multilaterales implica para los países caribeños no solo la adecuación de las agendas nacionales a los requerimientos y demandas específicas de las agendas multilaterales, también reformas institucionales, legales y dotación de recursos financieros y humanos que asuman de manera adecuada y con responsabilidad las agendas multilaterales. 

La multiplicidad de la agenda global 

A pesar de los procesos de globalización económica y de internacionalización de las comunicaciones y la información, la política exterior y la diplomacia todavía es un tema secundario para sectores de la vida nacional, ensimismados en una cotidianidad que golpea sus limitados espacios de acción local. Esta percepción, que no es solo particular de la República Dominicana, expresa su desconocimiento y poca información sobre el rol que juegan los países pequeños en un escenario globalizado, interdependiente, con una marcada tendencia a accionar en bloques integrados en espacios económicos, sociales y políticos.  

La diplomacia directa ha sido un eje fundamental en la concertación de posiciones en los escenarios internacionales. Los compromisos son asumidos por la principal autoridad de los Estados: sus jefes de Estado o de Gobierno. Una práctica internacional acorde a los nuevos tiempos y a la profundidad de las crisis que nos afectan no puede realizarse si no es a través de una presencia significativa de los Estados, actuando como bloques frente a la situación internacional. 

En este contexto, la República Dominicana ha definido sus principales líneas estratégicas en base a los principios y objetivos de la conservación de la paz, el respeto al derecho internacional, la solución pacífica de las controversias, la promoción de la democracia, el respeto de los derechos humanos y la solidaridad entre todas las naciones, como lo establece la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, más allá de estos aspectos formales, la política exterior dominicana tiene valores permanentes, universales, con los cuales trata de implementar su relación con otros países y regiones. Entre estos valores, el multilateralismo, la participación proactiva y la concertación y búsqueda de la paz parecen haberse convertido en ejes de su participación en escenarios insulares, regionales y globales. 

A fin de lograr estos postulados, el país ha desarrollado algunas estrategias de actuación en el escenario internacional. La participación permanente y activa en los foros internacionales, sean regionales o multilaterales; la ampliación de la presencia del país en zonas distantes, no tradicionales en la diplomacia dominicana; el posicionamiento de la República Dominicana como espacio de concertación y negociación internacional y, finalmente, el carácter propositivo a nivel regional y global. 

El fortalecimiento de los vínculos integracionistas con Centroamérica y el Caribe, a partir de nuestra participación como miembro asociado del Sistema de Integración Centroamericano (sica) y de la participación activa en el Foro del Caribe (Cariforum), constituye un primer nivel estratégico de la política exterior en un esfuerzo por concertar posiciones conjuntas. Tanto con Centroamérica como con la Caricom, hemos firmado acuerdos de libre comercio que, aunque no han alcanzado los beneficios que la República Dominicana esperaba, nos han permitido articular espacios de negociación regional. 

En este sentido y quizá no tan evidente como son los acuerdos de comercio y la búsqueda de resultados tangibles de acceso a nuevos mercados para los productos dominicanos, es la participación en mecanismos y organismos regionales sectoriales en el marco de una cooperación funcional que permita negociar posiciones en materia de salud, aspectos jurídicos, cambio climático y desastres naturales, seguridad ciudadana, lucha contra el narcotráfico y los delitos conexos, situación de la mujer, agua, convirtiendo la acción nacional en una oportunidad de incidencia regional y global. 

La República Dominicana, consciente del nucleamiento de los poderes regionales y ante las apremiantes necesidades de inserción internacional, nuevos espacios de comercio e inversión directa, turismo y la búsqueda de bienes estratégicos, ha ampliado el número de sus representaciones diplomáticas permanentes en nuevas regiones de Asia, África y Europa del Este, a la vez que ha ingresado a organismos políticos regionales en calidad de observador, como la Liga Árabe, la Unión Africana y el Movimiento de Países No Alineados.

La política exterior de la República Dominicana ha reflexionado sobre cuál sería su lugar en el mundo. Enclavada en el mismo corazón del Caribe, con una comunidad de intereses culturales con Iberoamérica y compartiendo el mar Caribe con las islas y estados caribeños. Con unas relaciones comerciales significativas con Estados Unidos de América, el 87% del comercio es con este país, en cuyo territorio residen más de un millón de dominicanos. Con una relación privilegiada con la Unión Europea fortalecida a través del acuerdo de asociación económica (epa) y compartiendo el territorio insular con Haití, la nación más pobre del hemisferio, tiene el reto de definir su inserción en los escenarios regionales y globales.