Tras la exitosa transición política protagonizada por Sudáfrica hacia un sistema democrático pleno e inclusivo, es necesario analizar todos los elementos que posibilitaron su transición, y también los que la impidieron. Así, el presente artículo analiza cómo la política exterior de Estados Unidos de América (EE. UU.) posibilitó que el régimen del apartheid * sudafricano sobreviviera hasta 1989, fecha de inicio de la transición política impulsada por el presidente Frederik Willem de Klerk. De esta manera, este análisis permitirá determinar el papel de Sudáfrica dentro de un orden internacional en el que el régimen jugaba un papel político importante para determinadas potencias occidentales.
El régimen sudafricano del apartheid supuso un reto al orden internacional y a los valores fundacionales representados en la Carta de las Naciones Unidas firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco, EE. UU. Sin embargo, a pesar de las numerosas sanciones y bloqueos impuestos de manera individual o en coalición por diferentes Estados durante décadas, el régimen político impuesto por la minoría blanca afrikáner consiguió sobrevivir hasta 1989, año en el que se inició la transición política que culminaría en las primeras elecciones libres de 1994, ganadas por el opositor al régimen y líder del Congreso Nacional Africano (ANC, por sus siglas en inglés) Nelson Mandela.
De esta manera, cabe preguntarse cómo fue posible que el régimen sudafricano sobreviviera durante numerosas décadas a un intenso y creciente aislamiento internacional y si su supervivencia puede ayudarnos a extraer enseñanzas sobre el funcionamiento de las instituciones internacionales para afrontar la resolución de los diferentes conflictos en marcha en la actualidad en distintas partes del mundo. De esta manera, con estudios de caso como el presente, se pueden identificar actores, modus operandi y debilidades de la arquitectura del sistema internacional que colaboran en la pervivencia de los conflictos e imponen bloqueos a su resolución.
Contexto internacional: cómo se inició la colaboración entre Sudáfrica y EE. UU.
El período histórico que representa el régimen del apartheid en Sudáfrica ha sido analizado en numerosos ensayos y trabajos académicos desde la perspectiva del papel desempeñado por los grupos de la oposición, tanto dentro del país como en el exterior. Sin embargo, este artículo pretende abordar la cuestión desde una perspectiva poco explorada en el mundo académico, y es el papel que jugó EE. UU. en la supervivencia del régimen del apartheid sudafricano, ayudándolo a sobrevivir a los boicots, sanciones, bloqueos y campañas de financiación a la oposición política al régimen, impulsados por actores estatales y no estatales a nivel nacional e internacional.
La relación política, económica y militar entre la Sudáfrica del apartheid y EE. UU. fue muy estrecha, como lo demuestra, en el plano militar, el apoyo brindado por la Fuerza Aérea de Sudáfrica a EE. UU. durante el Bloqueo de Berlín de 1948 y en la guerra de Corea en 1950. Sudáfrica también se convirtió en uno de los principales suministradores de uranio a Estados Unidos, elemento fundamental para la carrera nuclear que estaba librando este país con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) (Michel, 2021a, pp. 5, 7). Este vínculo militar reforzó la influencia de EE. UU. en Sudáfrica mediante las políticas de colaboración en materia de defensa, como los programas de asistencia militar (ya sean ventas, créditos para la exportación o donación de sistemas de armas estadounidenses). Esta colaboración militar y el consiguiente posicionamiento anticomunista de Sudáfrica acabaron haciendo que el país fuese visto como «un bastión occidental» en el sur de África, expresión utilizada por numerosos autores como Sam Boehmer (Boehmer, 2024, p. 103) para describir cómo se percibía al régimen del apartheid dentro de la élite política de EE. UU. El alineamiento militar del lado de los occidentales durante la Guerra Fría se convirtió en una de las bazas empleadas por Sudáfrica para conseguir el apoyo de políticos estadounidenses y prevenir así su potencial aislamiento del resto del mundo. Dentro de este plan, el estratégico cabo de Buena Esperanza y el puerto militar de Ciudad del Cabo también tuvieron gran relevancia, especialmente durante el desarrollo de la guerra de Vietnam.
En el plano económico destaca la capacidad de atracción de inversiones extranjeras que tuvo Sudáfrica durante la Guerra Fría, especialmente las de procedencia estadounidense —aunque las de origen británico también fueron muy relevantes—. Así, por ejemplo, con la llegada de Gerald Rudolph Ford a la presidencia de EE. UU. en 1974, la inversión estadounidense en Sudáfrica se situaba en 1,250 millones de dólares estadounidenses de la época, y contaba con la presencia de más de 300 empresas multinacionales operando en el país, entre las que se encontraban Chrysler y General Motors (Michel, 2021a, p. 8). La creciente importancia económica de Sudáfrica y el acceso a sus valiosas riquezas minerales, que eran vitales para la industria militar, también jugaron un papel fundamental en el mantenimiento de las relaciones bilaterales entre ambos países y en las reticencias estadounidenses a imponer futuras sanciones que pudieran afectar a su economía e intereses estratégicos de manera directa.
Implementación del sistema del apartheid en Sudáfrica y estrechamiento de los lazos con EE. UU.
De esta manera, el contexto anterior nos ayuda a entender la facilidad con la que Sudáfrica y EE. UU. establecieron estrechas relaciones políticas al finalizar la II Guerra Mundial, a medida que se configuraba el conflicto bipolar que representaba la Guerra Fría.
En las elecciones generales del 26 de mayo de 1948, el Partido Nacional liderado por Daniël François Malan1 se declaró vencedor, lo que permitió la profundización de las políticas de segregación racial que ya se estaban implementando con anterioridad en la Unión Africana bajo el mandato del partido gobernante saliente, el Partido Unido, liderado por el ex primer ministro Jan Smuts. Así, el Partido Nacional, bajo el liderazgo de Malan, inició la implementación de la arquitectura legal bajo la que se erigiría el sistema de segregación racial del apartheid durante su Gobierno y los de los sucesivos primeros ministros y presidentes. Este proceso se realizó a la vez que, a nivel internacional, el país se posicionaba claramente del lado de las potencias occidentales capitalistas, siguiendo las nuevas lógicas políticas derivadas del surgimiento de la Guerra Fría.
El régimen del apartheid y las anteriores políticas de segregación racial de Sudáfrica no supusieron durante las administraciones de Harry S. Truman2 y Dwight D. Eisenhower3 un problema para EE. UU., ya que ambos países compartían una historia similar de políticas de corte racista encaminadas a asegurar la preeminencia de los blancos sobre el resto, tratamiento diferencial que se legitimaba en ambos países con teorías racistas científicas (Brits, 2005, p. 760).
De hecho, coincidiendo con la elección de Malan como primer ministro en 1948, el Departamento de Estado de EE. UU. elaboró un informe con las principales prioridades del país hacia Sudáfrica en el que mencionaba que «Podemos contar con una acogida favorable en Sudáfrica de nuestra firme oposición al expansionismo soviético y a los quintacolumnistas comunistas. Acogemos con satisfacción las relaciones amistosas con Sudáfrica por consideraciones estratégicas y también porque Sudáfrica representa un mercado cada vez más bueno para nuestros productos». En este informe no se hacía ninguna mención que censurara o alertara de la situación de los derechos humanos en el país o del flagrante racismo que se estaba institucionalizando dentro de todas las estructuras del Estado (Thomson, 2005, p. 54). Por lo tanto, puede afirmarse que, durante esos años, ambos países construyeron una relación en base a sus intereses compartidos en materia de segregación racial, inversiones y seguridad (Fraser, 2000, p. 10).
Por consiguiente, la etapa desde el año 1948 hasta el final de la presidencia del estadounidense Eisenhower, en 1961, se caracteriza por una estrecha colaboración económica y militar que se materializó en hechos anteriormente citados como la colaboración de ambos países en el puente aéreo para salvar el Bloqueo de Berlín y en el apoyo en la guerra de Corea. Sin embargo, dentro de la administración Eisenhower ya existían voces preocupadas por la imagen proyectada por EE. UU. a nivel internacional al apoyar a la Sudáfrica del apartheid —epítome del imperialismo racista blanco europeo—, mientras a nivel interno se mantenía un régimen de segregación racial. Todo ello a la vez que EE. UU. intentaba atraer a su bloque político a los nuevos países que estaban surgiendo de las diferentes olas de descolonización. Así, John Foster Dulles diagnosticó durante su etapa como secretario de Estado, bajo el mandato de Dwight D. Eisenhower, que la política interna estadounidense se había convertido en un problema de política exterior (Fraser, 2000, p. 13).
El diagnóstico realizado por Dulles se basaba, entre otras razones, en la grave situación reputacional a la que tuvo que enfrentarse EE. UU. a nivel diplomático durante esos años. India, al poco de independizarse en 1947, se convirtió en el primer país en denunciar ante la Organización de Naciones Unidas (ONU), en la séptima sesión de la Asamblea General de 1952, el régimen del apartheid y en demandar sanciones internacionales debido a las políticas sudafricanas que segregaban a la minoría de origen indio que residía en el país. Esta posibilidad ya había sido anticipada por la CIA en un nuevo informe de 1949 en el que alertaba de que, a pesar de ser un aliado anticomunista, la Sudáfrica del apartheid representaba un creciente riesgo propagandístico para EE. UU. y para el bloque occidental. Parte de este riesgo, apuntaba la CIA, provenía de que estaba claro que el régimen emplearía la fuerza, incluso letal, para controlar a la mayoría sudafricana negra, añadiendo aún más presión sobre EE. UU. para condenar al Gobierno del Partido Nacional. En caso de no condenar el régimen, la CIA consideraba que existía el riesgo de que EE. UU. hipotecara sus futuras relaciones e influencia en los países africanos y con el resto de países en proceso o recién independizados (Noer, 1983, p. 81).
Este asunto representó un gran problema para la administración Truman, que se había marcado como objetivo internacional la contención del expansionismo soviético sobre los países recién independizados. Necesitaba que las tensiones sociales derivadas de la lucha contra el racismo y a favor de los derechos civiles en EE. UU. y en el resto de sus aliados occidentales no alejaran a estos nuevos países de la órbita de EE. UU. Sin embargo, para tener éxito en esa contención también necesitaba el apoyo de los países occidentales y de los Gobiernos de minoría blanca, que eran los únicos que tenían las capacidades económicas y militares para hacerlo.
Finalmente, EE. UU. se enfrentó al problema del debate propuesto por la India en la ONU con el objetivo de que no se aprobara una condena a Sudáfrica y que los problemas raciales fuesen tratados sin hacer referencia específica a un solo país, sino de una manera general. De esta manera, EE. UU. intentaba evitar que en un futuro se le acusara de hechos similares y también evitaba condenar a Sudáfrica, un aliado que también estaba participando en esos años del lado estadounidense en la guerra de Corea en la lucha contra el comunismo y que suministraba minerales y uranio de gran importancia. Esta forma de proceder también evitaba enemistarse con India, país que hacía de contrapeso al comunismo chino en la región (Brits, 2005, p. 766). Con el paso de los años se puede concluir que la guerra de Corea permitió solidificar el apoyo estadounidense al régimen del apartheid, debido al respaldo material y militar brindado. Esta guerra estimuló también la colaboración entre EE. UU. y Sudáfrica para el desarrollo de un programa nuclear con fines civiles en Sudáfrica, a cambio de un mayor suministro de uranio al programa de armas nucleares de EE. UU. (Noer, 1983, p. 10).
La resolución de la India fue aprobada, con modificaciones, el 5 de diciembre de 1952, haciendo un llamamiento a «todos los Estados Miembros» cuyas políticas no estuvieran dirigidas a alcanzar la armonía en una sociedad multirracial, para que las cambiasen y se alineasen con lo establecido en la Carta Fundacional de la ONU, sin especificar en el articulado los países de los que se hablaba.
Inicio de las sanciones internacionales y aislamiento internacional
Esta época de colaboración y defensa diplomática de EE. UU. con Sudáfrica comenzó a fragmentarse con el cambio de administración en EE. UU. y el triunfo del Partido Demócrata bajo el liderazgo de John F. Kennedy,4 y sobre todo de Lyndon B. Johnson.5 Ambas administraciones demócratas fueron conscientes de la importancia que tenía la política interna de cara a una formulación exitosa de política exterior encaminada a construir y consolidar un bloque prooccidental frente al soviético. Por ello, y también para reducir la conflictividad social, la administración Johnson continuó y aceleró la redacción del proyecto de ley de Derechos Civiles, ya iniciada por la administración Kennedy hasta que este fue asesinado.
De acuerdo con diversas fuentes, Johnson tenía gran compromiso con hacer efectiva la igualdad racial ante la ley, dado que pensaba que, sin justicia racial, la propia unión de Estados Unidos estaba en peligro, por lo que dar derechos a los afroamericanos era apoyar la Constitución. Diferenciándose de Kennedy, Johnson llegó a decir «de hecho […] Kennedy era un poco demasiado conservador para mi gusto». De esta manera, mantuvo al equipo de Kennedy, pero dándole sentido de urgencia a la redacción de la ley e imponiendo presión a los demócratas del Sur que estaban frenando su elaboración y tramitación (Ellis, 2013 ) por motivos electorales que se explicarán más adelante. Johnson impulsó la ley de manera tan decidida que, tras ser propuesta en junio de 1963, a pesar de las dificultades durante su tramitación, fue aprobada el 2 de julio de 1964, cuando llevaba solo 8 meses en el cargo de presidente.
Esta importancia política que otorgó Johnson a la Ley de Derechos Civiles se tradujo en un incipiente aislamiento del régimen sudafricano del apartheid por parte de EE. UU. De acuerdo con diversas fuentes disponibles, el propio presidente Johnson creía en el proyecto de igualdad racial, dando así importancia a los elementos ideacionales e identitarios, y no tanto a los materiales en cuanto a la lucha racial. De hecho, en 1964 el Memorándum de Acción de Seguridad Nacional6 295 ya recogía los deseos de la administración Johnson de desvincularse de Sudáfrica. Sin embargo, dado su poder económico y militar, y su creciente importancia como socio comercial y aliado de la Guerra Fría (especialmente relevante en un momento de creciente involucración militar de EE. UU. en la guerra de Vietnam, tal y como ya se adelantó anteriormente), esta desvinculación suponía una acción compleja y delicada si no se querían comprometer los intereses estratégicos estadounidenses en el país y en otras partes del mundo.
Johnson justificaba esta desvinculación por razones morales, como la defensa de la igualdad racial, y por razones pragmáticas, para que, sobre todo, los países africanos y asiáticos no vinculasen a EE. UU. con el apartheid sudafricano y el antiguo colonialismo y supremacismo blanco europeo, máxime tras haber impulsado un gran avance social, como la Ley de Derechos Civiles de 1964, y cuando la Organización para la Unidad Africana había declarado un boicot económico a Sudáfrica el mismo año de su fundación (1963). Durante su mandato, Johnson se adhirió al embargo voluntario de venta de armas decretado por la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, ONU), dando respuesta a las demandas de los movimientos en defensa de los derechos civiles y a las de altos cargos de su Administración, vetando ventas estadounidenses y también asegurándose que las armas y repuestos militares de EE. UU. no fuesen revendidos a Sudáfrica. De esta manera, Johnson validó e incrementó el alcance de los planes políticos de Kennedy, que ya se había adherido al embargo de armas voluntario establecido por la ONU en 1963, incluyendo adicionalmente en la lista repuestos, mantenimiento, equipos para la fabricación de armas, materiales y equipos de doble uso (con aplicaciones tanto civiles como militares), y préstamos y garantías de inversión en materia de defensa (Michel, 2021b, pp. 2-7) (Thomson, 2005, p. 57).
La administración Johnson fue, hasta la fecha, la que más presionó al régimen del apartheid al adherirse decididamente al embargo de armas voluntario propuesto por la ONU. Sin embargo, numerosos países occidentales no hicieron lo propio, se unieron sobre el papel al embargo, pero sin establecer medidas para hacerlo efectivo. Por ello, durante los últimos años, el Gobierno de Johnson recibió crecientes presiones por parte de empresas multinacionales y de ciertos congresistas y senadores para relajar las sanciones porque, a su juicio, estaban perjudicando a la industria y al empleo estadounidense frente a la competencia «desleal» de otros países europeos (Michel, 2021b, pp. 6-10).
De todas maneras, esas presiones no disuadieron a la administración Johnson para continuar siendo vocal en sus protestas contra la injusticia racial que se estaba produciendo en Sudáfrica (Thomson, 2005, p. 58), aunque, como se ha explicado anteriormente, dado lo estratégico de sus minerales y de su situación geográfica, las sanciones y embargos implementados por EE. UU. se diseñaron de tal manera que la economía sudafricana no sufriera graves perjuicios. Es por ello que no se impusieron sanciones ni en el ámbito comercial ni en el civil, evitando así una escalada de hostilidades con el Gobierno sudafricano (Michel, 2021b, p. 1.2).
Rodesia y el triunfo de «la causa blanca» en la estrategia internacional de la Sudáfrica del apartheid
En 1965 Rodesia se independizó unilateralmente del Reino Unido (RU) para mantener el Gobierno de minoría blanca liderado por su primer ministro, Ian Smith. La administración Johnson temió que esta independencia se convirtiera en un conflicto que provocara la involucración militar de los países comunistas frente al Gobierno de Salisbury,7 por lo que demandaba que el RU interviniera rápidamente con sanciones y bloqueos a Rodesia, pero sin aumentar las sanciones a Sudáfrica —país que colaboró con Rodesia desde el comienzo— para no empeorar las ya de por sí tensas relaciones entre EE. UU. y el régimen del apartheid. Debido a esa asistencia prestada a Rodesia por los sudafricanos, las sanciones y el embargo de petróleo impuestos a Rodesia no tuvieron ningún efecto durante la presidencia de Johnson, ya que todo el comercio y los suministros eran desviados a través de Sudáfrica, que nunca recibió ninguna presión por parte de EE. UU. (al igual que por mantener Namibia bajo su control y extender a ese territorio el sistema del apartheid) (Michel, 2021b, pp. 12-17).
Esta tensa situación diplomática con Sudáfrica a cuenta del conflicto generado por la independencia de Rodesia y por su propio sistema del apartheid se resolvió a favor de Sudáfrica con la victoria de Richard Nixon en las elecciones de 1969.8
Durante su campaña electoral, Nixon convirtió la crítica a la Ley de Derechos Civiles de 1964 en uno de sus principales puntos, al considerar que invadía competencias de los estados, añadiendo a la disputa del Gobierno Federal frente a los estados una nueva variable. De esta manera, su campaña electoral anticipó una de las principales líneas de actuación que iba a seguir su Gobierno en política exterior.
El secretario de Estado de Nixon, Henry Kissinger, diseñó una nueva política exterior basada en la realpolitik, esto es, en el realismo. La prioridad máxima de Kissinger entre 1969 y 1976 fue la contención del comunismo internacional, dentro de su visión de que la superioridad material y las alianzas militares y económicas eran la única opción para imponerse en un orden internacional anárquico en el que las grandes potencias compiten por la hegemonía mundial. Esta visión dejaba en un segundo plano el valor de los derechos civiles, demostrando la escasa convicción de Nixon de lograr un cambio político basado en la igualdad racial, tanto en EE. UU. como en Sudáfrica.
Teniendo en cuenta esta visión internacional, Sudáfrica fue vista por EE. UU., en un primer plano, como un aliado de la Guerra Fría, y en un segundo plano, como un país con un desempeño negativo en materia de derechos humanos (Thomson, 2005, p. 61).
Para la gestión de la política exterior con los Gobiernos de minoría blanca del sur de África, desde la Secretaría de Estado estadounidense liderada por Kissinger, se impulsó la conocida como Opción Tar Baby9 (Tar Baby Option, por su nombre original en inglés). Kissinger abogó por la colaboración con los Gobiernos de minoría blanca de África debido a que, en su opinión, no era previsible un cambio político en estos países.
Bajo estas premisas, Kissinger tuvo gran influencia en la elaboración, en 1969, del nuevo National Security Study Memorandum 39 (NSSM, por sus siglas en inglés) en el que se establecían las prioridades de la administración Nixon en materia de seguridad nacional. Este memorándum suponía una revisión completa de la política exterior de la anterior Administración demócrata. Con relación a los países de África del Sur, el NSSM presentaba cinco estrategias para gestionar los retos políticos que representaban estos Gobiernos de minoría blanca. Las estrategias iban desde una cooperación más estrecha con los blancos hasta la retirada total de cualquier apoyo, pasando por opciones intermedias. Nixon optó por seguir la opción 2 reflejada en el documento, que indicaba que los blancos estaban allí para quedarse y que la mejor forma de afrontar esa realidad era establecer una comunicación fluida con ellos y relajar las sanciones de castigo establecidas por las anteriores administraciones demócratas (Davies, 2008, p. 8).
La opción 2 del NSSM39 supuso la búsqueda por parte de EE. UU. de una mayor «comunicación» con los Gobiernos de Sudáfrica, las colonias portuguesas (Mozambique y Angola) aún mantenidas por el Estado Novo del primer ministro Marcelo Caetano, y de una manera indirecta con Rodesia, a través del Consulado General en su capital, Salisbury (Michel, 2018, p. 15).
Esta «comunicación», por tanto, intentaba incrementar la influencia de EE. UU. en Sudáfrica y en los otros regímenes segregacionistas para que moderaran sus políticas mediante una mayor cooperación en todos los ámbitos. Sin embargo, la política encerraba, una vez que se han visto sus consecuencias, un interés oculto, que era la promoción y protección de los intereses económicos estadounidenses en la región. Mediante el NSSM39, la administración Nixon volvió a permitir la venta de materiales de doble uso, revisando una vez más otra decisión de la administración Johnson. El NSSM39 también incluía directrices políticas a otros departamentos del Gobierno Federal para incrementar las inversiones y exportaciones a Sudáfrica. De esta manera, por poner unos ejemplos ilustrativos, desde 1970 a 1975 las exportaciones estadounidenses a Sudá-frica aumentaron un 240 %, generando una balanza de pagos positiva, a pesar de que también se triplicaron las importaciones. Por otro lado, el monto total de las inversiones directas estadounidenses en la República de Sudáfrica aumentó de 868 millones de dólares estadounidenses de la época a 1,582 millones en cinco años (Thomson, 2005, pp. 59-60).
Los intereses económicos mencionados anteriormente también colaboraron en la salvaguarda de otros intereses estadounidenses en Sudáfrica mencionados por el Grupo Interdepartamental encargado de analizar el NSSM39, y fueron la Estación de Espacio Profundo 51 instalada por la NASA en 1961 en Hartebeesthoek, cerca de Johannesburgo, y la posibilidad de acceder y controlar, política y militarmente, el paso del cabo de Buena Esperanza (Michel, 2018, p. 13). Todos esos intereses estadounidenses en la región permitieron a Sudáfrica disfrutar de una economía en crecimiento, a pesar de las crecientes sanciones económicas de numerosos países, y de unos suministros militares y de protección política que permitieron mantener el régimen racista del apartheid y la opresión de la creciente disidencia política en el ámbito interno.
Tal y como se adelantó en párrafos anteriores, otro de los intereses estadounidenses promocionados mediante el nuevo Memorándum se encontraba en Rodesia, El nuevo enfoque de «comunicación» recogido en el NSSM39 también supuso un cambio en la aproximación de EE. UU. a Rodesia. El Grupo Interdepartamental determinó que antes de la declaración unilateral de independencia EE. UU. importaba de ese territorio entre un cuarto y un tercio del cromo que consumía. También identificó allí varias minas estadounidenses, así como un monto de inversión directa de alrededor de 56 millones de dólares estadounidenses, por lo que se optó por la protección y promoción de estos intereses (Michel, 2018, p. 13).
La identificación de estos intereses en Rodesia y su promoción terminaron por convertirse en un problema internacional entre EE. UU., por un lado, y Reino Unido (RU) y la ONU por otro. La administración Johnson había firmado la Orden Ejecutiva 11322, que imponía una prohibición a la importación de cromo de Rodesia, siguiendo las sanciones aprobadas por la ONU tras su independencia unilateral. Por ello, tras la victoria de Richard Nixon, se produjo una intensa campaña de lobby para revocar la Orden Ejecutiva que prohibía la importación de cromo rodesiano, que finalmente tuvo éxito mediante la aprobación de la enmienda Byrd.10
La llegada de Jimmy Carter y el creciente aislamiento de la Sudáfrica del apartheid
Paralelamente a las legislaturas de Nixon y Ford y sus políticas de colaboración con los Gobiernos de minoría blanca, se desarrolló y fortaleció un movimiento interno (dentro de EE. UU.) de resistencia, denuncia y boicot a las empresas y políticos estadounidenses colaboradores con este tipo de regímenes en el sur de África. Tras la aprobación de la enmienda Byrd en 1971, el periódico The New York Times publicó un artículo que responsabilizaba de su aprobación a «un lobby de Rodesia bien financiado que ha explotado astutamente el racismo de los senadores y congresistas sureños, el sentimiento anticomunista del Capitolio, la actual hostilidad hacia la ONU derivada de la expulsión de Taiwán [República de China]11 y la ira de los importadores obligados a pagar precios inflados por el cromo soviético». El artículo también llegaba a especular sobre si la pasividad de Nixon al no intentar detener la aprobación de la enmienda era un ejemplo más del pago que tenía que cumplir por su Estrategia Sureña para ganar las elecciones quitando votantes a los demócratas del Sur (Meriwether, 2021, p. 163).
Este creciente clima de ruptura entre las visiones de la sociedad y la élite política estadounidense ayuda a explicar la elección de Jimmy Carter12 como presidente en 1977 y su política exterior, radicalmente opuesta a la de la etapa anterior, en la que la ética y la moral eran la prioridad, por encima de cualquier consideración material o de realpolitik, como veremos a continuación.
A diferencia de anteriores Gobiernos, la administración Carter nombró a altos cargos concienciados con la necesidad de promocionar los Gobiernos mayoritarios y la lucha contra el apartheid.
Esta visión de promoción de los derechos humanos en el exterior provocó que, al comienzo de su mandato, ya recibiera críticas por descuidar las obligaciones para evitar la expansión del comunismo por el mundo y por no preocuparse por mantener el equilibrio de poder global (Davies, 2008). De esta manera, una de las primeras acciones de la administración Carter fue establecer una colaboración efectiva entre el Gobierno y el Congreso para revocar la anteriormente citada enmienda Byrd, que permitió la importación de cromo de Rodesia (Culverson, 1996, p. 14).
El momentum del que disfrutó la administración Carter y los movimientos sociales antiapartheid duró solo 18 meses, hasta la llegada de las elecciones de medio mandato que supusieron la pérdida de numerosos congresistas favorables a una revisión de la política de relaciones internacionales de Nixon, y la pérdida de la mayoría demócrata del Senado por primera vez en 30 años. Estos movimientos anticiparon un cambio de tendencia política.
La resistencia del régimen sudafricano a las sanciones: la ayuda de la administración Reagan
Jimmy Carter tuvo que hacer frente a cuatro eventos internacionales que terminaron por cerrar sus aspiraciones a repetir gobierno con un segundo mandato. Estos eventos fueron: 1) la Revolución de Irán que depuso al sha Mohammad Reza Pahleví y que desembocó en la crisis de los rehenes de la Embajada de EE. UU.; 2) el inicio de la invasión de la URSS a Afganistán; 3) la elección de Robert Mugabe como presidente del recién independizado Zimbabue (antigua Rodesia), que era visto como un marxista (Culverson, 1996, p. 15); y 4) la crisis del petróleo de 1979 y su posterior crisis económica. Estos sucesos promovieron una visión más favorable a posiciones conservadoras y una política exterior más cercana a los postulados del realismo. En 1981, Ronald Reagan ganó las elecciones por mayoría absoluta en el Colegio Electoral.
El asistente del secretario de Estado para Asuntos Africanos de la nueva administración Reagan, Chester Crocker, se encargó de diseñar la nueva política hacia Sudáfrica. Crocker pretendía abandonar lo que él consideraba el idealismo de Carter para pasar a establecer una relación constructiva con el Gobierno de Sudáfrica que permitiera moderar las políticas del apartheid (Culverson, 1996, p. 15). Esta relación constructiva con Sudáfrica (de acuerdo con el término elegido por la administración Reagan) se diseñó de acuerdo con la doctrina Reagan. África volvió a ser vista exclusivamente desde la óptica de la competición Este-Oeste, por lo que los valores ideacionales fueron eclipsados por las necesidades para asegurar la contención y victoria sobre el comunismo en la Guerra Fría. De esta manera, Sudáfrica consiguió volver a ser considerado como un aliado esencial en la lucha contra el comunismo, papel que ya había cumplido con las administraciones de Harry S. Truman, Dwight D. Eisenhower, Richard Nixon y Gerald Ford.
Debido a la doctrina Reagan, EE. UU. no se unió a la creciente ola de boicots y sanciones internacionales que estaban siendo impuestas a Sudáfrica desde los años 60 del siglo XX por la ONU y también unilateralmente por naciones de Asia, África, y países nórdicos; especialmente a finales de los años 70 y durante la década de los 80. Esto permitió que Sudáfrica conservara buenas relaciones no solo con EE. UU., sino con RU e incluso con Francia, que también vetó algunas resoluciones de condena en la ONU.
Fin del colaboracionismo de EE. UU. con el régimen del apartheid de Sudáfrica: aprobación de la Ley Integral Antiapartheid de 1986
Hasta la presidencia de Reagan, el movimiento antiapartheid estadounidense había encontrado enormes dificultades para que sus demandas pudieran alcanzar a los decisores políticos de manera favorable, salvo en momentos puntuales como algunas decisiones adoptadas por Lyndon B. Johnson y, especialmente, durante los primeros 18 meses de presidencia de Jimmy Carter. Sin embargo, en la década de los 80 del siglo XX el movimiento antiapartheid consiguió, por un lado, dejar atrás su simbolismo ligado a la lucha por los derechos civiles de 1964, que se había convertido en un elemento divisivo entre el Partido Republicano y el Demócrata gracias a la Estrategia Sureña de la campaña electoral de Nixon de 1969, para pasar a convertir el asunto de las sanciones al régimen del apartheid en un elemento de derechos humanos que pudiera ser compartido por congresistas de ambos partidos. Por otro lado, la propia inestabilidad interna de Sudáfrica, con frecuentes revueltas sociales y declaraciones de estado de emergencia y fuerte represión, hicieron ver a algunos republicanos y a muchos demócratas que la política de Reagan de mantenimiento de una relación constructiva no iba a tener éxito, y existía el peligro de que el régimen del apartheid colapsara y fuera sustituido por «comunistas» del ANC. Por ello era necesario un cambio de paradigma en política exterior (Mallinson & Johnson, 2022 ). Este cambio de percepción ya había sido asumido por todo EE. UU. por parlamentos estatales que habían aprobado leyes de desinversión en Sudáfrica, siguiendo las decisiones unilaterales de muchas multinacionales estadounidenses que estaban comenzando a dejar de operar en el país (Thomson, 1995).
Este movimiento de oposición a las políticas de Reagan se tradujo en un momento histórico para la historia legislativa y antiapartheid de EE. UU. El senador demócrata Ted Kennedy y el republicano Lowel Weiker registraron para su tramitación en 1985 la Ley Antiapartheid, que contenía una amplia lista de sanciones en numerosos ámbitos. La ley fue aprobada en 1986 e incluía una cláusula para aumentar las sanciones en caso de que no se pusiera fin al apartheid. El Gobierno de Reagan vetó inmediatamente la ley, demostrando su falta de interés por la defensa de los derechos humanos y la lucha contra el racismo, pero el Congreso de EE. UU., en una acción bipartidista, revocó el veto presidencial (Horowitz, 2014). Esto puso de relieve cómo los valores morales de la administración Reagan llegaron a distanciarse del poder legislativo y de la sociedad civil. También demostró cómo la formulación de la política exterior estadounidense era, y es, susceptible de numerosas presiones que pueden modificar la dirección marcada por el presidente, en este caso primando una visión más cercana a la defensa de los derechos humanos frente a posiciones realistas de «compromiso constructivo» (Klotz, 1995).
La aprobación de las sanciones internacionales supuso un duro golpe para la economía sudafricana, que ya tenía que hacer frente a una intensa campaña de aislamiento internacional, sanciones y boicots económicos promovidos por la ONU y numerosos países, a título individual, como Suecia, que apoyó e incluso financió al ANC, o muchos países africanos y asiáticos, que junto con las sanciones, también apoyaron en la lucha contra el apartheid con recursos y refugio a opositores. Las sanciones internacionales también terminaron arrastrando al Gobierno de la británica Margaret Thatcher, que hasta el momento había sido uno de los mayores defensores de Sudáfrica. La situación interna empeoró por la creciente inestabilidad social y las revueltas. En 1985 se declaró el estado de emergencia, al igual que en 1986, que se tradujo en más de 500 muertos y más de 26,000 detenciones. El estado de emergencia de 1986 acabó durando cuatro años, hasta que Pieter Willem Botha (P. W. Botha) dejó la presidencia y fue sustituido por Frederik Willem de Klerk (SAHO, 2012). Poco antes de dejar la presidencia, Botha firmó en 1988, junto con EE. UU., Angola y Cuba, un acuerdo de retirada de las tropas sudafricanas que combatían en Angola y el inicio del proceso de independencia de Namibia. Sudáfrica acabó aceptando este acuerdo porque su débil situación económica no le permitía seguir luchando en Angola a la vez que mantenía su presencia en Namibia (Department of State, s. f.). Este acuerdo significó el fin de la consideración de Sudáfrica como el bastión para la contención del comunismo en el sur de África, con la que muchos políticos occidentales justificaron su apoyo al apartheid, al prevenir, a su juicio, que intereses occidentales estratégicos cayeran en manos comunistas.
Conclusiones
El fin de la guerra de Angola, junto con la independencia de Namibia, la Ley Antiapartheid estadounidense impuesta al Gobierno de Reagan, la imposibilidad para Margaret Thatcher de mantener el apoyo a Sudáfrica, y la visión que tenía la nueva Administración republicana de George H. W. Bush, iniciada en 1989, de cierre de la Guerra Fría, terminaron forzando la dimisión de Botha, que fue sustituido por De Klerk para iniciar una transición política que ya era inevitable, dado el aislamiento de Sudáfrica y el elevado riesgo de estallido de una guerra civil dentro del país.
El sudafricano ha demostrado ser un excelente caso de estudio para analizar los límites de las capacidades de las instituciones internacionales a la hora de enfrentar conflictos internos de los países, y cómo los posicionamientos de países con gran peso internacional pueden erosionar las herramientas políticas y económicas al alcance de estas instituciones internacionales para la construcción de paz y solución de conflictos.
En el caso expuesto, para EE. UU. los criterios económicos, estratégicos y la lucha contra el bloque comunista internacional frente a cualquier otra consideración jugaron un papel destacado en su relación con Sudáfrica. El período histórico del apartheid coincidió con dos elementos de política internacional que marcaron de manera destacada sus relaciones con EE. UU. y, en última instancia, su futuro: las independencias de las colonias europeas en Asia y África, y la Guerra Fría.
Durante gran parte del período de supervivencia del régimen del apartheid, Sudáfrica era visto como un aliado de gran importancia en la lucha contra el comunismo, y formaba parte del proyecto político, ideológico, económico y social que defendía EE. UU. frente al bloque comunista de la URSS y China. El bloque capitalista defendido por EE. UU. se basaba en un orden internacional de herencia eurocéntrica, imperialista y supremacista blanco. Es por ello que, salvo para las administraciones Johnson y Carter, la lucha contra las políticas del apartheid nunca estuvo entre las principales prioridades de la política exterior, y EE. UU. ejerció su fuerza diplomática, económica y militar para frenar o hacer ineficaces cualquier tipo de sanciones o iniciativas que pudieran afectar de manera importante a la viabilidad del Estado sudafricano del apartheid.
Una vez perdido el apoyo de EE. UU. y sus importantes recursos políticos, militares y económicos que permitieron a Sudáfrica sortear los boicots y las sanciones de un gran número de países, la viabilidad del régimen se vio seriamente comprometida, especialmente si a eso se le añade la importante inestabilidad social interna que venía sufriendo desde hacía años y que amenazaba con convertirse en una situación de guerra civil. Con este contexto, la transición política se volvió inevitable.
Así, como se ha indicado, el caso sudafricano puede servir de ejemplo práctico para analizar conflictos o situaciones de inestabilidad internacional que se están desarrollando actualmente, en los que la comunidad internacional se muestra incapaz de actuar, bien por incapacidad propia o por la intervención de importantes países o actores que actúan como freno frente a estos esfuerzos. De esta manera, viendo lo ocurrido en el caso sudafricano, se pueden idear estrategias, acciones o recomendaciones para que estos frenos dejen de actuar, o para sortear a esos actores o intereses, y permitir plantear soluciones exitosas a los conflictos en marcha.
