La concepción de la política exterior de un país refleja la percepción que los gobernantes y grupos de poder poseen dentro del imaginario internacional. En el caso de la República Dominicana, tras la dictadura de Trujillo, la ruta ha variado desde el conservadurismo a la proactividad en la relación con otras naciones. Este artículo explica los criterios tomados por los presidentes Guzmán, Jorge Blanco, Balaguer, Mejía y Fernández.
En la conformación de la política exterior de una sociedad intervienen en principio los elementos que sintetizan y representan los intereses de los segmentos sociales más beligerantes y más importantes.
En el caso de los llamados “países en vías de desarrollo”, como la República Dominicana, los factores externos, o sea, la influencia de las potencias hegemónicas, tienen un enorme peso en la conformación de la política exterior. Napoleón Bonaparte afirmaba que la política exterior de los Estados estaba íntimamente relacionada con su geografía. En el caso de las dos terceras partes de la isla de la República Dominicana, nuestra insularidad, emplazada en el Caribe, Mare Nostrum de los Estados Unidos, ha sido determinante en la política exterior.
Si sumamos a este factor geográfico el de imposición o adecuación dominicana a la influencia exógena, los factores internos, entre estos, de manera relevante, la política externa implementada por los presidentes, se puede concluir que la existencia de la política exterior de países como el nuestro no se asemeja ni a la de potencias medias o grandes, ni a la de los países de gobiernos y sociedades de los denominados “no alineados”, como Cuba, Irán, Argelia o Vietnam.
El académico español Alejandro J. Rodríguez Carrión, al explicar la elaboración de la política exterior, escribió: “Se afirma que los Estados son soberanos y que esta soberanía tiene una doble expresión: hacia el interior, en cuanto ‘ausencia de todo control o injerencia del Gobierno de otro Estado en el Gobierno interior (poderes legislativo, ejecutivo y judicial) y en la administración del territorio’; hacia el exterior, como la plena libertad de decisión en las relaciones internacionales, sólo limitada por obligaciones voluntariamente aceptadas y no por disposiciones legales impuestas por autoridad superior y respaldadas por la fuerza. Si el primer punto pudiera en rigor mantenerse, sólo la ilusión haría defendible el segundo aspecto de la soberanía, y aún ello a altos y peligrosos costes. ”Y es que, en efecto, si la soberanía hacia el exterior significa la libertad de vincularse jurídicamente respecto de obligaciones internacionales, ese apunte no deja de ser parcial, al olvidar que, pese al dogma de la soberanía, nos encontramos en un mundo de interdependencia y que, al margen de la voluntad estatal, esa interdependencia crea unas condiciones ineludibles. Me refiero a la presión del medio y de los demás actores del medio.”
El investigador mexicano Daniel Efrén Morales Ruvalcaba escribía sobre las tareas dedicadas a la elaboración de la política exterior las siguientes consideraciones: “Doctrina, del latín doctrina, es la enseñanza que se da para instrucción de alguien. También puede ser entendida como un conjunto de conocimientos teóricos sobre un tema, es decir, el conjunto de ideas, opiniones o instrucciones sustentadas coherentemente por una persona o grupo. En el ámbito jurídico, la doctrina es un conjunto de trabajos que tienen por objeto exponer o interpretar el derecho; empero, la doctrina no es fuente de derecho sino medio para conocerlo y estudiarlo. En este sentido, es preciso subrayar, que la doctrina sólo tiene fuerza obligatoria por vía indirecta, en los casos en que es recogida por los jueces para fundamentar sus fallos o bien cuando los legisladores la consideran en sus deliberaciones para fortalecer el proceso de elaboración de las leyes.
”En materia de política exterior, los principios doctrinarios se refieren al conjunto de preceptos relativamente rígidos que los gobiernos transitorios de cada Estado-nación construyen con el transcurrir de la historia, brindando un marco referencial para el desenvolvimiento de su propio país en el sistema internacional.” Así, los principios doctrinarios son definidos sólo en el mediano y largo plazo, en función de la historia y con base en los atributos propios del Estado-nación (tamaño y homogeneidad de su población; composición cultural, étnica o religiosa desu población; tamaño de su economía y nivel de riqueza; composición de sus clases sociales; capacidad militar; naturaleza de su sistema político; etc.). Aún sin ser reconocidos como política de Estado (o sea, como cuestión exenta de las peleas entre partidos), los principios doctrinarios de política exterior llegan a sedimentarse en el imaginario colectivo que la élite política guarda respecto a las potencialidades de su propio país.
”Siguiendo a Friedrich, Panebianco sostiene que las doctrinas en política exterior en los regímenes democráticos, consisten en ‘fórmulas verbales que tienen la tarea de dar al público una sensación de continuidad y de coherencia en los asuntos internacionales. Estos mitos desempeñan la función de guías genéricas para la acción, sirven para catalizar la atención del público sobre unos pocos puntos esenciales, y, por ello mismo, una vez afirmados ejercen aunque sólo sea un vago condicionamiento sobre el líder, independientemente de los altos y bajos de la competición democrática’. Así, a partir de los principios doctrinarios de política exterior será delimitada, en buena medida, la gama de opciones y posibilidades que caracterizarán el comportamiento de un Estado-nación en el Sistema Internacional.”
El profesor universitario belga Tanguy Struye de Swielande explicaba que en la elaboración de la política exterior destinada a alcanzar sus objetivos necesitan un método y medios, que es la estrategia, elaborando en ese sentido que: Retomando el análisis de C. Layne, la gran estrategia sería pues un proceso en tres tiempos, ante todo la determinación de los intereses securitarios vitales de un Estado, después la identificación de las amenazas contra esos intereses y en fin la decisión de cómo emplear mejor los recursos políticos, militares y económicos del Estado con la finalidad de proteger estos intereses. La estrategia integral articularía así la seguridad exterior con los factores de orden interno que tanto los recursos económicos y la capacidad de producción de los actores que su cultura e ideología y las instituciones políticas que los expresan. La gran estrategia de un Estado representa la hoja de ruta delimitando los grandes objetivos de la política extranjera. Es pues fundamental para un Estado establecer una estrategia general, un plan de lectura a largo plazo que le permita definir o redefinir sus prioridades con relación al mundo. En ausencia de un cuadro conceptual estructurante, las respuestas a los hechos son incoherentes y reactivas y los recursos destinados a esas respuestas son en general a corto plazo.”
No es la política exterior de un Estado en realidad el resultado de consenso mayoritario, ni generalmente sintetiza, de ninguna manera, la suma de voluntades e intereses de la totalidad de sus componentes sociales.
El académico español Alejandro J. Rodríguez Carrión formula lo que entiende que son los factores que inciden de manera determinante en que la política exterior esté condicionada a un marco específico, cuando escribe: “A la misma idea de permanencia y continuidad apunta la existencia de lo que ha venido llamándose el ‘medio internacional’, entendiendo por tal el entorno del sistema internacional, el conjunto de ‘factores que dirigen el comportamiento de los actores o, si se prefiere, las coacciones que pesan en el funcionamiento del sistema’. Factores naturales, demográficos, económicos, técnicos, políticos o ideológicos contribuyen a delimitar este entorno sin que la voluntad humana pueda variar el conjunto en cortos espacios de tiempo.
En dictadura, en democracia
Es por esto que se habla de la política exterior de la dictadura o de la política exterior de la democracia. Incluso, en el espacio democrático dominicano, se suele hablar de política exterior de los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano (prd) y dentro de ella, de la política exterior de los sucesivos gobiernos, presididos por Silvestre Antonio Guzmán Fernández, el doctor Salvador Jorge Blanco y el ingeniero agrónomo Hipólito Mejía Domínguez, para citar los presidentes de ese partido político que han manifestado particularidades específicas en sus respectivos mandatos presidenciales. O en el caso de la política exterior del gobierno de tres períodos gubernamentales del Partido de la Liberación Dominicana (pld) con el presidente Leonel Antonio Fernández Reyna.
Se tratan casos de políticas exteriores de gobiernos que aún comprendiendo elementos heredados por la diplomacia dominicana están redefinidas a partir de la voluntad de los presidentes, ya sea expresando directamente sus propios criterios e intereses, o reflejando en sus disposiciones los criterios e intereses de los individuos o segmentos sociales que tienen determinada cuota de influencia sobre él.
Mientras que en la dictadura trujillista la política exterior respondió a las necesidades de continuidad del régimen en el poder, en la etapa postrujillista, la política exterior dominicana respondió principalmente en mantener la continuidad en el poder de los grupos sociales que controlaron la dirección del Estado inmediatamente después de la desaparición del dictador.
En la política exterior del Estado dominicano, durante la etapa postrujillista, es decir, durante el denominado período de la democracia, han existido ciertas diferencias, tonalidades de forma más que diferencias esenciales, entre las políticas exteriores propuestas en los programas de gobierno durante las campañas políticas por el prd y el pld y las políticas exteriores de los diferentes presidentes elegidos bajo las banderas de esos partidos.
En el estudio de las diferencias entre propuestas y ejecuciones de políticas exteriores tomamos el caso emblemático de Silvestre Antonio Guzmán Fernández (1978- 1982), quien estableció, desde las primeras horas de su gestión presidencial, una marcada distancia entre los planteamientos de política exterior de su partido, el Partido Revolucionario Dominicano, y los implementados por su gobierno, respondiendo con esto a su visión personal liberal-conservadora.
Es importante señalar que el presidente Guzmán Fernández, un liberal-conservador, en la composición de su gabinete de gobierno se apoyó principalmente en los cuadros profesionales procedentes de la Universidad Católica Madre y Maestra de Santiago, eligiendo como su principal asesor al reputado intelectual Héctor Incháustegui Cabral y manteniendo al último canciller de Joaquín Balaguer, Ramón Emilio Jiménez hijo. Con esta opción, este presidente perredeísta dejó de lado e incluso abandonó los planteamientos programáticos de su organización política (prd), continuando sin grandes modificaciones con los lineamientos y las prácticas diplomáticas conservadoras del presidente Joaquín Balaguer.
Esta situación permite explicar que en la elaboración de la política de Estado destinada a las relaciones exteriores del país existe el enunciado formal que expresa que esa política exterior responde a los intereses del Estado, definiendo como “interés de Estado” los intereses específicos de grupos de poder o sectores de poder con hegemonía económica, política o cultural en una sociedad determinada, en este caso la dominicana.
El sociólogo dominicano Danilo P. Clime, que se ha dedicado al estudio del pensamiento político nacional, expresó las siguientes opiniones en torno a la elaboración de la política exterior:
“Una política exterior se define como un conjunto de estrategias o programas de actividades, desarrolladas por los creadores de decisiones de Estado; estas acciones representan respuestas a las actividades de otros estados o entidades internacionales. El ‘espíritu vital’ llamado a orientar toda política exterior es el denominado interés nacional; este último es una secuela de una acción histórica de grupos que lo definen a partir de una agenda dinámica, llamada a ser expresión de las visiones, vacilaciones y aspiraciones de los más activos actores de una sociedad determinada.
”Ciertamente no estará exenta de parcialidades diversas y sesgos particularistas. Pero, en la medida en que da solución a compromisos históricos fundamentales, expresados en las demandas más sentidas del conglomerado social, tendrá la posibilidad de ser apreciada como un auténtico acto eficiente de la razón nacional.”
En el período 1986-1996, el doctor Joaquín Balaguer, para sorpresa de muchos, emprendió cierto acercamiento con Cuba, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y China, tomando una línea más liberal que los dos gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano.
En las diversas memorias de la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores correspondientes a esos diez años se encuentran consignados los denominados pilares fundamentales de las relaciones internacionales de ese gobierno, a saber:
“El interés nacional, el mantenimiento de la democracia, el mantenimiento de la paz, la solidaridad hemisférica, la preservación de los derechos humanos y el respeto de las normas de derecho y la moral internacional como reglas de conducta de los Estados en sus relaciones recíprocas.”
Aunque la política exterior tenía un mayor dinamismo, las condiciones de salud del gobernante impedían que este pudiera tener una participación activa en visitas de Estado y cumbres presidenciales, no obstante hizo un gran esfuerzo en viajar a las Cumbres de jefes de Estado y de Gobiernos de Iberoamérica celebradas en México y España. Esta situación particular limitó también la acción diplomática de la República Dominicana.
Política proactiva
A partir del período 1996-2000 (primer período de Leonel Fernández) continuado en el 2000-2004 (período de Hipólito Mejía) y en el 2004-2012 (segundo y tercer período de Leonel Fernández) se ha establecido una política exterior proactiva, manteniendo nuestro país una presencia internacional constante y muchas veces hasta de liderazgo en el ámbito regional. Recientemente la Constitución Política de la República Dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010 establece en su artículo 26 una serie de preceptos que sugieren ser los principios rectores de la política exterior dominicana:
“Artículo 26.- Relaciones internacionales y derecho internacional. La República Dominicana es un Estado miembro de la comunidad internacional, abierto a la cooperación y apegado a las normas del derecho internacional, en consecuencia:
1) Reconoce y aplica las normas del derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado;
2) Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial;
3) Las relaciones internacionales de la República Dominicana se fundamentan y rigen por la afirmación y promoción de sus valores e intereses nacionales, el respeto a los derechos humanos y al derecho internacional;
4) En igualdad de condiciones con otros Estados, la República Dominicana acepta un ordenamiento jurídico internacional que garantice el respeto de los derechos fundamentales, la paz, la justicia, y el desarrollo político, social, económico y cultural de las naciones. Se compromete a actuar en el plano internacional, regional y nacional de modo compatible con los intereses nacionales, la convivencia pacífica entre los pueblos y los deberes de solidaridad con todas las naciones;
5) La República Dominicana promoverá y favorecerá la integración con las naciones de América, a fin de fortalecer una comunidad de naciones que defienda los intereses de la región. El Estado podrá suscribir tratados internacionales para promover el desarrollo común de las naciones, que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes, y para atribuir a organizaciones supranacionales las competencias requeridas para participar en procesos de integración;
6) Se pronuncia en favor de la solidaridad económica entre los países de América y apoya toda iniciativa en defensa de sus productos básicos, materias primas y biodiversidad.”
A pesar de todos los avances que hemos alcanzado en los últimos 15 años en cuanto a nuestra presencia en el escenario internacional, superando la pasividad que había caracterizado por mucho tiempo nuestra política exterior, aún tenemos la tarea impostergable de dotar de la preparación necesaria y profesionalidad a los sujetos que van a ejecutarla, desarrollar como en la mayoría de los países del mundo una carrera diplomática, e incorporar de manera más propicia aquellas personas que se han formado profesionalmente en el estudio de la diplomacia y las relaciones internacionales, tratando que la cuota de designaciones políticas sea minimizada.
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Notas
1– Alejandro J. Rodríguez Carrión: Elaboración y control de la política exterior en un sistema democrático. Comunicación presentada en las V Jornadas de Ciencia Política y Derecho Constitucional, Granada, 7-10 de junio de 1979.
2– Daniel Efrén Morales Ruvalcaba: Política exterior de Néstor Kirchner y el diseño de un “Regional Core-state” suramericano. Contextualizaciones latinoamericanas. Revista del Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos, Universidad de Guadalajara, año 2, número 3, julio-diciembre de 2010. pp. 5-6.
3– Tanguy Struye de Swielande: “La stratégie chinois un chantier en construction”, en Chine le géant militaire du 21 siècle? Défense et Sécurité International, hors série n. 15, Décembre 2010-janvier 2011, p. 18.
4– Alejandro J. Rodríguez Carrión: Elaboración y control de la política exterior en un sistema democrático. Comunicación presentada en las V Jornadas de Ciencia Política y Derecho Constitucional, Granada, 7-10 de junio de 1979.
5– Danilo P. Clime: Manuel Arturo Peña Batlle o en búsqueda de la Hispanoamérica posible. Ediciones del Instituto para el Estudios de la Conducta Política, Editora zer, Santo Domingo, 2006, p. 26.
