En el contexto del DR-CAFTA

183

La suscripción y entrada en vigencia del dr-cafta ha suscitado diferentes reacciones en los sectores nacionales. Se trata, en efecto, de un proceso de dimensiones históricas que marca un giro importante en la relación comercial de nuestro país con su principal socio en el mundo.

Podemos ver la realidad que emerge de la suscripción y entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (dr-cafta) de distintas formas. Sin embargo, no se trata de hacer juicios de valor sobre un hecho que le ha tocado vivir a nuestra generación. Se trata de que tomemos conciencia: 1) de las circunstancias que anteceden este tratado, 2) de las oportunidades que representa para el país y 3) de los retos que los dominicanos debemos asumir para crecer como nación, en el contexto y aún más allá del dr-cafta

Antecedentes 

Para entender las implicaciones de este tratado es necesario remontarnos a la Gran Depresión Mundial de los años treinta. En efecto, entre 1929 y 1933 hubo una contracción que redujo el comercio internacional en 25%. 

Una vez terminada la Segunda Guerra Mundial, los países occidentales sentaron las bases de un nuevo sistema monetario internacional y abrieron sus economías al comercio. Con la conferencia de Bretton Woods, en 1944, fueron creados el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En 1945 nació la Organización de las Naciones Unidas bajo el liderazgo de los Estados Unidos, país que emergía como la potencia democrática de Occidente ante el fin del dominio de Europa.

 En 1947 se firmó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt), con el objetivo de promover el comercio internacional mediante su liberalización gradual. Los países asumieron un compromiso de reciprocidad, en virtud del cual si un país concedía a otro una ventaja especial, tenía la obligación de extenderla a los demás miembros del gatt (Principio de la Nación Más Favorecida).

Sin embargo, este principio de nmf admite excepciones. Es así como se incorporaron en el gatt, primero, la Cláusula de Habilitación o de Trato Preferencial No Recíproco a los Países en Desarrollo (Ronda de Tokio de 1979), fundamento legal de los Sistemas Generalizados de Preferencias (sgp), y, segundo, las Exenciones o Preferencias No Generalizadas (Ronda de Uruguay de 1994) que sirvieron de soporte a programas como el Caribbean Basin Initiative (cbi) y el Caribbean Basin Trade Partnership Act (cbtpa).3 Durante años, estas excepciones fueron la base de políticas de comercio internacional de las naciones desarrolladas hacia los países en vías de desarrollo. 

En cuanto a las relaciones comerciales entre países desarrollados, la administración Reagan defendió el libre comercio pero exigiendo Reciprocidad Preferencial, otra excepción admitida en el principio de nmf. La idea era obligar a otras naciones desarrolladas a reducir, primero, sus barreras a las exportaciones de Estados Unidos y, segundo, los subsidios que dieran a sus exportadores. Si algún país no satisfacía estas dos condiciones, los Estados Unidos imponían restricciones especiales y/o aranceles a las exportaciones procedentes de esos países.

Esta reciprocidad terminó penetrando las políticas de comercio exterior de los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo. En este contexto y en respuesta a la gestión que durante años venían realizando los países centroamericanos, el presidente Bush expresó en su discurso del estado de la nación de enero de 2002 que la negociación de un acuerdo de libre comercio con Centroamérica  constituía una prioridad de su política exterior.

Para entonces, en la República Dominicana las zonas francas se habían desarrollado con la aplicación combinada de nuestra Ley No. 8-90 y los programas preferenciales de los Estados Unidos. Al enterarse de las negociaciones con Centroamérica, este sector las percibió como una amenaza para el acceso de sus productos al mercado estadounidense, destino de más del 90% de sus exportaciones.

La preocupación llegó al Estado dominicano, consciente de la magnitud de nuestra dependencia para con Estados Unidos en cuanto a intercambio comercial y de inversión extranjera (en 2003 Estados Unidos consumía el 87% de las exportaciones totales dominicanas,6 nos proveía el 34% de los bienes importados y representaba cerca del 32% de nuestras inversiones extranjeras). El gobierno, decidido, gestionó la firma de un tratado de libre comercio.

En principio, Centroamérica y los Estados Unidos no cedían a nuestras peticiones, hasta que en agosto de 2003, el representante de Comercio de los Estados Unidos, Robert Zoellick, comunicó al Congreso estadounidense la intención de adherir a la República Dominicana al cafta. Se estableció una agenda de tres meses de trabajo que concluyó con la suscripción del dr-cafta el 5 de agosto de 2004 y su ratificación por el Congreso Nacional mediante Resolución No. 357-05 promulgada el 9 de septiembre de 2005. 

Oportunidades 

Aunque el DR-CAFTA no se negoció en circunstancias favorables para la República Dominicana, sus resultados para el país fueron similares a los de los países centroamericanos. En cuanto a las oportunidades que representa, algunas son de naturaleza económica strictu sensu y habrán de impactar el intercambio comercial sobre todo con los Estados Unidos (a), mientras otras son de carácter institucional y habrán de tener un impacto que trasciende las relaciones de negocios que son el objeto del tratado (b)

a) Oportunidades de beneficios económicos. 

En cuanto a los posibles beneficios, el dr-cafta incluye oportunidades que pueden ser aprovechadas por la estructura productiva para la exportación, así como oportunidades para el consumo que podrán ser aprovechadas por el sector importador. El primer beneficio importante para las exportaciones es el carácter permanente del trato preferencial obtenido en el dr-cafta. A diferencia de los programas preferenciales estadounidenses que han permitido el crecimiento de las exportaciones dominicanas en las últimas décadas, el dr-cafta no está sujeto a revisión anual. El acuerdo garantiza así el acceso a largo plazo al mercado más grande del mundo, con una población actual estimada de más de 299 millones de habitantes.

Otra ventaja económica del dr-cafta es que cubre una variedad más amplia de productos que los que comprendían los programas preferenciales a los que sustituye. La apertura comercial del mercado estadounidense bajo el dr-cafta es de 99.6%, considerando que Estados Unidos sólo protegió 17 líneas de calzados y 5 líneas agrícolas de vegetales, productos lácteos y similares. Se abrieron incluso las compras del Gobierno federal y de 24 estados después de eliminar las restricciones del Buy American Act.

A esto debemos añadir que las reglas de origen aplicadas a los productos que incluyen componentes originarios de países distintos a los signatarios del acuerdo son bastante más flexibles en el dr-cafta que en los programas preferenciales precedentes. Esto facilitará el uso de insumos y materias primas procedentes de otros países para la elaboración eficiente de productos destinados al mercado estadounidense.

El dr-cafta abre, además, la oportunidad de comercio transfronterizo de servicios. La República Dominicana parece tener condiciones para competir en el creciente mercado de servicios de procesos administrativos, mejor conocidos como bpo (Business Process Outsourcing). De manera especial, se ha indicado que podríamos vender a Estados Unidos servicios de procesamiento de préstamos, de contabilidad y finanzas, y para Centroamérica, estudios de mercado y centros de llamadas. 

En lo que respecta a las importaciones, el dr-cafta presenta, en primer lugar, la oportunidad de libre importación de materias primas, insumos y tecnologías procedentes de los países signatarios del acuerdo. Esta facilidad puede tener un impacto positivo no sólo para el sector importador, sino también para el exportador y productor en general, que disfrutará así de una reducción de costos.

Más importante aún, el dr-cafta representa importaciones libres de aranceles para más de 4,000 productos.14 La eliminación de estos aranceles, del 13% del recargo cambiario y la desaparición de la factura consular representan una reducción significativa en los costos de los productos importados que habrá de beneficiar, con la venia de los comerciantes y/o el mercado, a los consumidores finales. Podría añadirse que con la sustitución del régimen legal de la Ley No. 173 de 1966 por los principios de libertad contractual hacia futuro, los distribuidores exclusivos de líneas norteamericanas tenderán a desaparecer para posiblemente dar paso a una estructura amplia de intermediarios.

Sin embargo, hay productos agrícolas e industriales que sólo experimentarán reducción de aranceles o liberalización a mediano o largo plazo, ya que el país decidió protegerlos de las importaciones utilizando contingentes arancelarios y/o salvaguardias especiales por considerarlos bienes social y económicamente sensibles. 

Los efectos de estas disposiciones han sido estimados en una investigación reciente que indica que el dr-cafta podría aumentar nuestras exportaciones industriales en 249 millones de dólares al año, incluyendo 189 millones por nuevo comercio y 59 millones por desvío de comercio productos antes exportados por otros países–, siendo los principales beneficiarios los textiles. En cuanto a las importaciones, el estudio indica que el aumento potencial es de 349 millones de dólares el primer año, hasta llegar a unos 418 millones al año, esperándose el mayor impacto en vehículos, muebles, aparatos eléctricos o mecánicos y bienes insumos.

Para el sector agropecuario las expectativas son distintas. En el corto plazo, se entiende que las exportaciones agrícolas dominicanas no aumentarían significativamente porque en la actualidad el 84% disfruta tratamiento preferencial bajo el cbi y el 14% tiene libre acceso a los Estados Unidos. En cuanto a las importaciones, tampoco se visualiza un impacto en el corto plazo por la protección que se dio a los productos agrícolas de mayor consumo en la República Dominicana. En el medio y largo plazos el dr-cafta podría aumentar la exportación de productos agrícolas no tradicionales (tomate, mango, aguacate, banana) en los cuales se entiende que tenemos sólidas ventajas comparativas.

b) Oportunidades de Fortalecimiento Institucional. 

Además de los beneficios económicos, el dr-cafta presenta oportunidades para aumentar los niveles de legalidad e institucionalidad del país, que de aprovecharse trascenderían al tratado en el espacio y en el tiempo.

El dr-cafta busca consolidar reformas legales, estructurales y sectoriales ya realizadas en el país. Consagra la apertura a la competencia en los sectores de energía, telecomunicaciones y servicios financieros. Consagra los derechos de los inversionistas extranjeros incluyendo el trato nacional, el principio de nmf, la protección de la intención de invertir y el uso de arbitraje vinculante para la solución de controversias Estado-inversionista extranjero.

En materia de propiedad intelectual, el dr-cafta mejora la protección de los derechos y fortalece los procedimientos para su respeto. Aunque estas disposiciones han suscitado controversia, entendemos que el respeto a la propiedad intelectual es una práctica sana para promover la innovación, la transferencia de tecnología y la inversión extranjera. No podemos permitir la violación de estos derechos, aunque naturalmente tampoco su ejercicio abusivo. 

El dr-cafta también promueve la modernización y las reformas administrativas, al crear organismos y establecer procedimientos para la justa implementación del tratado, prever el uso de tecnologías modernas y exigir una modernización de las aduanas basada en simplicidad, agilización, automatización, comunicación con otras aduanas y un sistema de control fundamentado en análisis de riesgos. El dr-cafta incluye acuerdos de cooperación para elevar los estándares y el cumplimiento de normas aduanales, ambientales y laborales. Crea también mecanismos para ayudarnos a superar las barreras sanitarias y fitosanitarias que regulan la entrada de productos a Estados Unidos, y en general prevé ayuda para desarrollar la capacidad comercial del país, tanto en cuanto a recursos humanos como a instituciones. 

Por último, el tratado establece mecanismos que buscan aumentar los niveles de transparencia en el gobierno y en los negocios. Se asumió el compromiso de hacer licitaciones abiertas para las contrataciones del Estado. Se prevé la debida publicidad de las normas en materia comercial y el establecimiento de tasas por servicios sólo cuando éstas no excedan los costos de los mismos. Además, la eliminación de los aranceles para las importaciones, la simplificación de los procesos administrativos, la automatización de los servicios y el establecimiento de sanciones facilitarán la transparencia y el control de la corrupción.

Buscando mejorar los niveles de cumplimiento de la ley, el dr-cafta crea tribunales que revisarán las acciones administrativas relativas al tratado y comités supranacionales que supervisarán el cumplimiento del mismo. El dr-cafta prevé que cada país podrá accionar contra cualquier otro Estado parte, ya sea ante la omc o ante un grupo arbitral designado después de solicitud sometida a la Comisión de Libre Comercio creada en el tratado (artículo 19.1). Ya no se trata, pues, de responder de las acciones ante la comunidad nacional, sino también ante los países de la región y la comunidad internacional.

El dr-cafta constituye sin dudas un instrumento legal que desde ahora nos presiona para aumentar la transparencia. Este proceso, aunque sacrificado para todos, puede ayudarnos a dar un salto importante en el camino hacia el progreso. Tiene, además, la virtud de que al ser un tratado basado en la reciprocidad nos coloca en la posición digna de poder exigir igual cumplimiento a los demás Estados. Esta posición, debemos observar, no es la que hemos tenido bajo los esquemas preferenciales unilaterales hasta ahora vigentes. Las oportunidades que trae el dr-cafta son muchas. Es sólo que los retos no son menos.

Retos

El dr-cafta no es una panacea. Es un conjunto de oportunidades. Oportunidades que debemos aprovechar con diligencia porque el valor del acceso preferencial al mercado estadounidense se reducirá en la misma medida en que más países vayan suscribiendo tratados de libre comercio con los Estados Unidos. Para aprovechar las oportunidades en el ámbito de las importaciones o del consumo, el trabajo no es arduo. En el corto plazo el mercado terminará traspasando a los consumidores la reducción de costos de los productos importados de países del acuerdo. Quizá los retos en este sentido son los de fortalecer, primero, nuestro sistema de protección a los consumidores o usuarios y, segundo, los mecanismos de defensa comercial con que cuentan nuestros productores de cara a las prácticas desleales y los subsidios de importaciones recibidas que puedan estar distorsionando el mercado y perjudicando la producción nacional en violación a las normas de la omc. Se hace prioritario el avocarnos a implementar la Ley 358-05 o Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, así como la Ley 1-02 sobre Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de Salvaguardas.

Los mayores beneficios, sin embargo, vendrán dados en la medida en que aumentemos nuestra capacidad para exportar. La teoría estándar de los beneficios del comercio exterior indica que las ventajas de éste dependen fundamentalmente de la capacidad de una economía para cambiar su estructura de producción y aumentar sus exportaciones.

¿Y cómo competir y aumentar nuestras exportaciones al mercado estadounidense y eventualmente a otros mercados?

La respuesta no es sencilla y los retos son infinitos. El primer paso importante es el de informarnos. Necesitamos investigar y conocer profundamente el dr-cafta y sus implicaciones, el contexto nacional y global actual, los mercados participantes en el acuerdo y las fortalezas y debilidades del país. Segundo, debemos avocarnos a definir y ejecutar una agenda o plan nacional que nos permita no sólo la integración regional sino incluso global. Aspectos insoslayables en esta agenda incluyen:

a) Educación para el comercio exterior.

Para que el país se desempeñe exitosamente bajo el dr-cafta necesitamos desarrollar recursos humanos aptos para el comercio exterior. Un estudio realizado con empresas dominicanas señala que “la educación [el sistema educativo] es el mayor obstáculo para la competitividad”. Más aún, varios dirigentes empresariales aseguran que “los problemas de la educación están más relacionados con la calidad de la cobertura que con la gama de conocimientos impartidos”. Las compañías expresan su insatisfacción de que la educación superior está “cargada de teoría” mientras carece de conocimientos útiles. Estos resultados nos llevan a Dietrich Schwanitz, quien sostiene que los sistemas de educación están en crisis y la principal razón es la oscuridad sobre lo que son los objetivos de la enseñanza, lo que dificulta distinguir entre “lo esencial y lo intercambiable, lo central y lo marginal, lo obligatorio y lo libre […]”. En pocas palabras, nuestros jóvenes dejan sus mejores años y los escasos recursos de sus familias en un proceso educativo que no los prepara para el mundo laboral nacional, mucho menos para la competencia en el mercado internacional.

Esto nos plantea un gran reto, uno que hasta resulta difícil para países con mucha tradición cultural y recursos. Superar este desafío supone una reforma educativa profunda, nuevos paradigmas de educación, mucho trabajo, creatividad e ingenio.

El sistema debería dedicar significativamente menos tiempo a la acumulación de información y más al desarrollo de habilidades, valores y conocimientos adaptados a los tiempos y a los mercados. De manera enunciativa pudiéramos incluir:

• Idiomas. 
• Laboratorios para prácticas de conocimientos y tecnologías.
• Concienciación de protección del medio ambiente. 
• Educación emocional y moral, importante siempre e indispensable para trabajar con personas de otras culturas y en otros países. 
• Promoción y desarrollo del perfil “intrapreneur”, además del “entrepreneur”, vale decir, persona emprendedora dentro de su organización, investigadora, con imaginación creativa, innovadora, con visión global, metas, capacidad de adaptación, de solución de problemas y trabajo en equipo, con liderazgo pro-activo. 
• Formación de una nueva generación de gerentes del sector público y privado, ingenieros, técnicos, profesionales y especialistas de las áreas de conocimiento que el mercado internacional requiere. 
• Promoción del uso educativo de medios y foros distintos a las aulas, tales como empresas, radio, televisión, vallas, grupos musicales, prensa escrita, cine, Internet, asociaciones sin fines de lucro.

b) Institucionalidad. 

Si bien es cierto que los Estados necesitan al sector empresarial para funcionar no menos cierto es que las empresas sólo pueden operar eficientemente en países con gobiernos eficaces, legítimos y cumplidores de la ley.

La República Dominicana necesita promover leyes justas y claras, así como garantizar acceso a

las disposiciones legales locales e internacionales que regulan el comercio. Además, es necesario que toda la estructura de los tres poderes del Estado cumpla sus funciones, respete las leyes y la ética, para así exigir cumplimiento a la ciudadanía. 

El trabajo es nuestro. Aunque el dr-cafta prevé mecanismos para mejorar los niveles de institucionalidad, los estudios indican que el comercio internacional podría no tener efecto directo sobre las instituciones públicas.

c) Desregulación. 

Se requiere la revisión de las normas que regulan los negocios en el país. Heredamos un sistema sobreregulado que afecta negativamente las operaciones empresariales. En el “Doing Business 2006” del Banco Mundial sobre ambiente de negocios, que incorpora las normativas y políticas que fomentan o desalientan la inversión, la productividad y el crecimiento, obtuvimos el lugar 103 de 155 países.

 La desregulación busca reducir las normas empresariales, eliminando las disposiciones que no son necesarias para proteger a los consumidores o usuarios y modificando aquellas que se requiere sean más flexibles. Este proceso permite optimizar el clima de negocios y nos pone en condiciones de atraer más inversión local y extranjera. De esta manera, mientras aumentamos la cultura exportadora del empresario nacional también podemos incrementar la inversión extranjera procedente de países con acumulación de capitales y tradición de exportación. 

d) Infraestructura.

 La infraestructura es lo que permite a los negocios operar ágilmente. El país debe continuar esforzándose por mejorar los sistemas de financiamiento, aduanas, transporte, agua potable y salud. Es importante ampliar la universalidad de usuarios de servicios de telecomunicaciones y fortalecer significativamente los sistemas de protección del medio ambiente y de seguridad ciudadana.

Debemos crear las comisiones y organismos previstos en el dr-cafta y utilizar todas las posibilidades de cooperación que existen dentro del tratado y fuera de él Pero el mayor de los retos en cuanto a infraestructura es, sin duda, el suministro de energía eléctrica. La actual insuficiencia de energía se atribuye a los altos costos de generación y a una capacidad de recuperación de deudas estimada en 50%. Esta estadística nos ha colocado en el cuarto lugar entre los países de mayor robo de energía en el mundo, sólo superados por Congo, Haití y Moldavia.23 Al momento no hay una solución clara.

Conclusiones 

La República Dominicana, conforme a los procesos previstos en la Constitución y las leyes, suscribió y ratificó el dr-cafta. Sin ser una panacea per se, el dr-cafta es un instrumento de legislación comercial internacional que ofrece muchas oportunidades en el ámbito del consumo, potenciales exportaciones, crecimiento de la inversión extranjera e incluso de aumento de los niveles de institucionalidad. Aprovechar estas oportunidades conlleva superar grandes desafíos. Este proceso implica manejar altos niveles de información, un proceso dinámico de planificación e intenso trabajo. La educación demanda una reforma profunda en cuanto a formas y contenidos. Otros problemas, como las debilidades institucionales, la sobreregulación en materia de legislación empresarial y las carencias de infraestructura, requieren también especial atención. La energía continuará siendo uno de los grandes retos. Evidentemente, no son nuestras contrapartes en el dr-cafta las que pueden vencernos. Tampoco nuestros competidores alrededor del mundo. Sólo nosotros podemos vencernos a nosotros mismos.24 El dr-cafta es una gran oportunidad que la historia presenta a esta generación de dominicanos, para pensar en grande y para mirar bien lejos

Notas 

1 Canto, Victor A.. U.S. Trade Policy: History and Evidence, p. 680, < www.cato. org/pubs/journal/cj3n3/cj3n3-4.pdf>. 2 Schwanitz, Dietrich. La Cultura, Todo lo que Hay que Saber. Traducción Vicente Gómez Ibáñez; Taurus, España; 2002; p. 254. 3 Díaz Franjul, Manuel. El rol de los TLC en los intercambios de comercio, . 4 Canto, Víctor A. Op. Cit. p. 688. 5 Guzmán, Rolando M.. Evaluación del impacto potencial del dr-cafta sobre el sector industrial dominicano, Tabla No. 8 Composición Porcentual Exportaciones Zonas Francas según Destinos (2000- 2003). 6 Grupo Pareto, “Impacto potencial del cafta-rd sobre la industria dominicana”, Sumario, Vol. 2 no. 1, marzo 2006, p. 3. 7 Fuente: “Datos Estadísticos Intercambio Norteamérica 2001-2004”.- cei-rd . 8 Datos del Banco Central “Flujos de Inversión Extranjera Directa por País de Origen, 1993- 2005”, . 9 Isa-Contreras, Pavel y Aquino-Gomera Wagner. dr-cafta Resultados para la agricultura de la República Dominicana, Centro de Investigación Económica para el Caribe cieca, Santo Domingo, octubre de 2004, p. 5. 10 U. S. Census Bureau, . 11 Díaz Franjul, Manuel. Op. Cit., . 12 Frangeti, Sinziana; Milla, Nora; González, Michael; Ofori-Adjei, Akua; Korovesi, Iris; Petion, Tessie. Dominican Republic Finding the Path to Success in the BPO Market, Research for Consejo Nacional de Competitividad (CNC). 13 Valerio De Ford, Federico. Identificación de Oportunidades para los Sectores de Servicio e Inversión en el Marco del cafta-dr, p. III, . 14 Rivera Fernández, Hugo. Tratado de Libre Comercio, República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (dr-cafta), . 15 Grupo Pareto, Op. Cit., p. 4. 16 Implicaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos de América respecto al Sector Agropecuario, Informe Final, marzo de 2005, World Bank Caribbean Country Management Unit, Environmentally And Socially Sustainable Development, Latin America and Caribbean Region, p. 4. 17 cafta, Challenges and Opportunities for Central America, Office of the Chief Economist, Central America Department, World Bank, p. 6. 18 Jensen, Robert; Pearson, Meredith; Schiegel, Alexandra; Wassenich, Paul. La Inversión en Educación: Vinculando la Educación con la Competitividad en la República Dominicana. República Dominicana: Estrategia Nacional de Desarrollo y Competitividad. Harvard University y Fundación Global Democracia y Desarrollo; Santo Domingo, 2004, p. 161. 19 Idem p. 164. 20 Schwanitz, Dietrich. Op. Cit. p. 33 y 34. 21 Office of the Chief Economist, Central America Department, World Bank, Opt. Cit. p.7. 22 Informe Doing Business 2006, Banco Mundial, p. 1. 23 Heath, John; Adams, Ivan. An Independent Perspective on the Crisis in the Dominican Republic Electricity Sector, Presentation Adams Smith International, Cámara Británica de Comercio, Santo Domingo, junio de 2006. 24 Friedman, Thomas L.. The World is Flat, 1st ed., New York, 2005, p. 451.