En las tres últimas décadas, independientemente de la configuración nacional de los sistemas de bienestar de la segunda posguerra, los Gobiernos de numerosos países emprendieron una amplia reestructuración del sector público y las políticas sociales experimentaron un rediseño y, a menudo, el reescalonamiento de su gestión. Si la investigación social europea es rica en este tipo de caracterización, los objetos y procesos en debate a la luz de los estudios latinoamericanos dan cuenta de las mutaciones inducidas por el quiebre de los modelos de desarrollo y los efectos de la volatilidad del capitalismo a nivel de la región. La reorganización de las políticas sociales constituye, pues, un resultado ambivalente de las reformas tendentes a contrarrestar el incremento de la pobreza, transfiriendo competencias de gestión a los niveles locales y a organizaciones sociales confrontadas a las demandas emergentes del ajuste estructural. El presente texto busca actualizar el debate sobre los modelos de intervención social en línea con la evolución del New Public Management. Nuestro propósito es explorar, en una puesta en perspectiva de intención comparativa, las implicaciones de los enfoques neoliberales en términos de regulación de las desigualdades y de gubernamentalidad. Para ello, consideramos los referenciales normativos subyacentes a las dinámicas de gestión y las nociones de contractualización y contrapartida de la ayuda social; y procuramos ponderar su impacto en la práctica de los agentes de las estrategias de tratamiento de la cuestión social —responsables de los dispositivos de asistencia y monitoreo de los beneficiarios— y de la transformación de sus métodos de gestión institucional. El caso de Argentina es el ejemplo-base de esta reflexión en torno a las tensiones entre el antagonismo y la complementariedad en un mundo en crisis.
Agentes del Estado y registro social
Sujeto al cuestionamiento liminar («ser o no ser profesión») de parte de la sociología de las profesiones de corte funcionalista y sus implicancias teórico-prácticas, el trabajo social es una profesión históricamente ejercida de forma mayoritaria por mujeres. En virtud de su trayectoria, desde las últimas décadas esta se ha visto especialmente movilizada en la Argentina en pos de un combate incierto. Combate rudimentario y desigual, según lo evoca metafóricamente este vívido relato etnográfico que da cuenta de la importancia del registro en dicho ámbito profesional, que data de fines de 2001, ese momento crítico que marcó en Argentina un cruento fin de ciclo económico-social en particular y que hoy parece recobrar inusitada actualidad.
Las pautas de registro etnográfico eran demasiado laxas para las premisas, forma de trabajo y objetivos de su labor. Por otro lado, ellas sabían demasiado bien cómo hacer un registro… un registro de trabajadoras sociales. Este conocimiento era el producto de una inserción disciplinar muy definida sobre la que, a su vez, ese registro se revertía y confirmaba. Esta inserción se caracterizaba por ser eminentemente estatal. La trabajadora social era una agente del Estado, conocía las normativas del Estado en diversas áreas y actuaba en consecuencia. La forma de registro corresponde a la permeabilidad del Estado en la vida de los ciudadanos —objeto de intervención de las trabajadoras sociales—. Por los casos que ellas relataban, la trabajadora social ocupaba el lugar de la infantería: en el ejército el infante avanza sobre el enemigo sin la protección de la que dispone la caballería con los tanques, y sin los implementos de alta precisión que la artillería despliega desde la retaguardia; solo con sus propios cuerpos y sus fusiles de corto alcance. Narraban sus experiencias recurriendo a metáforas provenientes del lenguaje bélico, aludiendo por ejemplo a la guerra y a su intervención contra la pobreza y las perversiones sociales.
Se trata, pues, de un «trabajo social» de agentes del sector público «sobre los otros» que, a raíz de las reconfiguraciones resultantes de todo lo anterior, en especial como consecuencia del impacto de la crisis contemporánea en los modos de reproducción social de la población, aparecen crecientemente obligados a constatar y registrar —y a menudo a validar o certificar—, entre otros déficits y carencias, los efectos y perjuicios de la transmisión intergeneracional de la pobreza y el aumento de la precarización que se observa en la vida cotidiana de los usuarios de los servicios sociales en los que se inserta e interviene profesionalmente el trabajo social. En efecto, «la labor de las trabajadoras sociales se caracteriza por su cotidiano y persistente contacto con la carne viva de la sociedad» y, al decir de esta mirada antropológica, una de las particularidades de su misión consiste precisamente en «registrar la “carne viva” de nuestra sociedad».
Entre daño irreparable y gran precariedad
Sin embargo, y aquí la variación de enfoque aporta un matiz significativo con respecto al panorama de la triple identidad del trabajo social (a la vez profesión, práctica y disciplina), una práctica de intervención social con mandato — no exento de ambigüedad— para gestionar las demandas institucionalizadas de la precariedad. Esto es, como policy makers de base, sobre los que recaen cotidianamente singulares responsabilidades por las condiciones de vida de categorías de la población marginalizada o empobrecida y se ejercen a la vez una serie de presiones cruzadas, en las que el componente de carácter normativo asociado a su función suele verse redoblado o no hallarse desprovisto de una dimensión moral, que uno podría interrogar también en términos de los métodos neoliberales de gestión «managerial» y de las técnicas y «las tácticas generales de la gubernamentalidad».
Es en este contexto que resulta relevante aprehender las consecuencias institucionales de las políticas socioasistenciales concebidas a instancias de las estrategias de combate a la pobreza de última generación, sus métodos de implementación y sus prácticas características en términos de intervención pública social. El impacto del ajuste estructural latinoamericano con respecto a la provisión del bienestar y las reformas del sistema de seguridad social fueron ampliamente estudiados a lo largo de las últimas décadas, y la adopción de buena parte de las nuevas políticas sociales fue analizada a la luz de la articulación entre las intervenciones públicas y la estructura de los riesgos sociales. Pero, a diferencia del universo europeo en el que existe una tradición de investigación y documentación sistemática al respecto, que incluye una lectura en términos de la constitución de grupos profesionales y una problematización de la profesionalización del trabajo social y de sus prácticas, las condiciones de ejercicio profesional de los trabajadores sociales involucrados en la gestión de programas sociales y su instrumentación local parecen haber sido relativamente soslayadas, al menos por la investigación académica no involucrada en el campo profesional, en América Latina.
No obstante, las implicaciones de estos cambios para los servicios sociales y las profesiones sociales comenzaron a ser materia de reflexión y análisis crítico a escala de la región, en especial desde fines de los años 2000 en diversos ámbitos universitarios argentinos abocados a la problemática del campo disciplinario. Su reconfiguración y su evolución fueron así revisitadas en la coyuntura reciente a partir de «una asistencialización de las prácticas profesionales», debido a la «masividad de las acciones dentro de los programas asistenciales» y a la «expansión de las tareas asistenciales» vinculadas a la gestión descentralizada de recursos de esa índole, en áreas tradicionalmente asociadas a otras prestaciones institucionales, de salud y educación en particular.
En un marco global caracterizado por «el ascenso de las incertidumbres», asociado a la expansión de la inseguridad social y a la proliferación de situaciones individuales y colectivas de «riesgo» o «daño», en ciertos casos calificado de «irreparable», a raíz de su envergadura e impacto transgeneracional, el trabajo social y sus funciones aparecen sujetos a una significativa reconfiguración.
Policy makers
En efecto, las misiones del trabajo social y el rol de los trabajadores sociales suscitan nuevas problematizaciones y tienden a ser objeto de un replanteo conceptual, particularmente en relación con la dimensión ético-política de sus intervenciones profesionales. Así, por ejemplo, en la era de la «asistencialización» de la intervención pública «postajuste», críticamente caracterizada por diversas voces reconocidas del área en el contexto argentino, la implementación de acciones asistenciales respondió mucho más a los crecientes niveles de conflictividad social que a la elaboración de criterios técnicos, lo cual acarreó consecuencias con respecto a los profesionales de la intervención, en tanto la acción solicitada no se encontraba justificada en el marco de sus competencias. Esto era identificado como una «injerencia» política sobre las instituciones. En distintos grupos focales y entrevistas individuales los trabajadores sociales planteaban mucho malestar por el rol que ocupaban como «blanqueo técnico» de las decisiones políticas.
Es esta dimensión política en la que los trabajadores sociales parecen redescubrir y experimentar, sin duda con renovada intensidad en un contexto institucional cuyas «funciones» —aquellas de las cuales son o se tornan agentes y referentes— se traducen en exigencias y condicionantes de su propia intervención profesional «bisagra», en el marco de dispositivos de intervención social cuya gestión presupone la puesta en práctica de nuevas técnicas de gobernabilidad, parcialmente inspiradas en la doctrina del New Public Management (o Nueva Gestión Pública).
Esta realidad no es completamente nueva en la historia de la intervención profesional, pero parece haberse acentuado tanto en América Latina como en Europa Occidental a partir de una mutación significativa de las modalidades de intervención pública, de las misiones de las profesiones sociales y de cierta individualización de las formas de ayuda social. Esto, en virtud de una visión neoliberal relativamente común, cuya influencia tiende a justificar el interés de las comparaciones «improbables» y de una mesurada puesta en perspectiva comparativa que, sin olvidar la especificidad de las trayectorias nacionales y regionales, tampoco soslaya la emergencia de semejanzas, presuntamente incentivada con el trasfondo de la mundialización y de la difusión internacional de referenciales de política pública signados por valores promercado, la reducción del gasto público y en ciertos casos una brutal «cura de austeridad» en pos de privilegiar el «déficit cero» en las cuentas públicas y el mantra del «equilibrio fiscal». Esta transformación ha redefinido, a su ritmo y con pautas y grados de institucionalización relativamente específicos, según los casos y niveles de consolidación del Estado social en cada contexto, las funciones de esa burocracia de base o street-level bureaucracy, en la que se inscriben en gran medida las denominadas «profesiones sociales» en el marco de la burocracia estatal.
El paradigma de la activación
Si se pretende identificar un común denominador de las profesiones «sociales», cabría recordar la temprana observación de Lipsky, cuyo trabajo fundador sigue siendo una referencia de la literatura política contemporánea. Citado en este caso por Bourdieu, un pasaje parece revelar uno de los rasgos característicos de su ethos profesional: «Se ha observado que las personas que ingresan al servicio público, y particularmente en las street-level bureaucracies, experimentan a menudo cierta devoción con respecto a su función, que consideran como susceptible de ser socialmente útil». Como enfatiza el sociólogo francés en su propia lectura de la situación a principios de la década de 1990 —que, más que envejecido, parecía haberse complejizado y agravado una década después—, se entiende que los funcionarios de base, y particularmente los encargados de cumplir las funciones llamadas sociales, es decir de compensar sin disponer de todos los medios necesarios, los efectos y las carencias más intolerables de la lógica del mercado (policías y magistrados subalternos, asistentes sociales, educadores e incluso, cada vez más, maestros y profesores), se sientan abandonados, cuando no desautorizados, en su esfuerzo por afrontar la miseria material y moral que es la única consecuencia cierta de la Realpolitik económicamente legitimada. Experimentan, pues, las contradicciones de un Estado cuya mano derecha ya no sabe o, peor aún, ya no quiere saber, lo que hace la mano izquierda, bajo la forma de dobles exigencias cada vez más dolorosas: ¿cómo no ver que la exaltación del rendimiento, de la productividad, de la competitividad o de la ganancia, tiende a aniquilar los propios fundamentos de funciones que conllevan cierto altruismo profesional, muy a menudo asociado al compromiso militante?
En el último cuarto de siglo, las funciones sociales del Estado han tendido a redefinirse a instancias de lo que diversos análisis recientes procuran discutir y conceptualizar como un cambio de paradigma, aún inconcluso, en la reestructuración de los estados de bienestar en Europa, a través de la estrategia de inversión social, paradigma que presenta muchas rupturas con los estados de bienestar clásicos, y bastantes continuidades con el paradigma neoliberal.
En el contexto de la mayoría de los países de Europa del Norte y Occidental, esta estrategia de inversión social, que otros aportes asimilan al paradigma de la activación, establece nuevos objetivos para las políticas sociales y define nuevos roles para sus agentes, junto a modalidades específicas de contractualización de la ayuda social. En ese campo, los nuevos roles de parte de las profesiones sociales, y a menudo de los trabajadores sociales en particular, se traducen en la implementación y gestión de una variedad de medidas tendentes a mejorar la empleabilidad de los individuos, más que a compensar la pérdida de ingresos que han sufrido, especialmente como consecuencia de los cambios en el mercado laboral, generalmente a costa de la calidad del empleo, del ingreso y de la protección y seguridad social, mediante una serie de funciones de acompañamiento en el marco de políticas sociales activas de todo tipo: planes de creación de empleo, programas de inserción social, capacitación, búsqueda de empleo, workfare o esquemas de contraprestación de trabajo obligatorio por asignaciones sociales que resultan condicionadas, principalmente centradas en transformar los perfiles de los beneficiarios para adaptarlos mejor a los requerimientos del mercado de trabajo.
Institucionalización de la precariedad
Paralelamente, en el contexto menos homogéneo de América Latina, a distancia variable del modelo del Welfare State y de la experiencia de la sociedad salarial, como en los países emergentes, en general mal dotados en instituciones y derechos en materia de empleo y protección social, la transformación de las funciones sociales del Estado y de las estrategias de política social en el curso de las dos últimas décadas resulta particularmente sensible y significativa. Ello ha dado lugar a un desarrollo sui géneris, con patrones y referenciales ampliamente difundidos y relativamente compartidos en términos de la nueva institucionalidad social. Con frecuencia, esto se ha dado a través del seguimiento y arbitraje, en materia de requisitos, condiciones y verificación del cumplimiento de las famosas «condicionalidades» establecidas para el otorgamiento o el mantenimiento de ayudas sociales destinadas a individuos, familias u hogares en situación de vulnerabilidad, en el marco de los dispositivos de índole socioasistencial de última generación que, según los contextos y las trayectorias institucionales nacionales, han tendido a privilegiar o combinar fines de compensación de la pérdida de ingresos y de inversión social.
Se trata de dispositivos y medidas de política sobre los cuales los trabajadores sociales a cargo ejercen alguna forma de control, con cierto margen de autonomía que, en ocasiones, puede ser considerable, por ejemplo, en términos de evaluación de circunstancias, umbrales, metas y compromisos y evolución de los beneficiarios, según los casos. Sin embargo, si bien se ha argumentado que cierta «discrecionalidad en la toma de decisiones, en cuanto a la asignación de recursos o en materia de medidas forma parte de la naturaleza profesional del trabajo social», los trabajadores sociales, en tanto agentes de la gestión institucional, o aun de la «organización de la precariedad», no están exentos ellos mismos de formas de control y de rendición de cuentas de lo actuado. Esto es así particularmente en aquellos ámbitos específicos de intervención que no escapan, o lo hacen difícilmente, al marco normativo «managerial» de la individualización, la estandarización y la presión asociada con las «normas y regulaciones derivadas del paradigma de la activación», según destacan Tabin & Perriard, mientras hacen referencia y remiten a otros autores (como Evans & Harris) para «una discusión más detallada al respecto».
No obstante, así como en ciertos contextos es posible constatar la implementación, por parte de los trabajadores sociales, de prácticas y estrategias orientadas a enfrentar y manejar las tensiones derivadas de la puesta en tela de juicio de los valores ético-profesionales del sector del trabajo social, en otros estas tienden a suscitar un cuestionamiento intelectual, como punto de partida de un esfuerzo de interrogación y de elaboración crítica y reflexiva. Si bien ese esfuerzo pudo aparecer a menudo voluntario e incipiente en un contexto institucional que hasta hace algunos años auguraba cierta ampliación de derechos sociales en un horizonte progresivo, parece indudable que el carácter regresivo del ajuste y las «reformas» promovidos por el Gobierno nacional de La Libertad Avanza (LLA) en la Argentina, y en especial la crudeza y el rigor con que impregnan la realidad social y afectan la vida cotidiana de la mayoría, comportan nuevos e ingentes desafíos para garantizar umbrales básicos de protección social en prácticamente todo el territorio del país. En particular, en un horizonte en el que la desregulación y el libre juego de las fuerzas del mercado, en las antípodas de una política de regulación social de las desigualdades, implican la renuncia a garantizar las condiciones materiales de existencia y reproducción social del conjunto de la población. Un vector capital del desarrollo a través de una política social sin la cual las «misiones» del trabajo social verían tensarse al extremo su potencial emancipador como profesión social.
Agentes de las nuevas configuraciones del capitalismo
En el último cuarto de siglo las sociedades capitalistas occidentales han atravesado una crisis sistémica del régimen de organización económica y social emergente en la posguerra, tras la «gran transformación», entendida como una gran conmoción y reconfiguración con respecto a la situación previa. Esta había puesto de relieve el riesgo de la absorción de la sociedad por el poder desmesurado del mercado como institución, decretando la primera derrota, más que la muerte, del liberalismo económico como doctrina intolerante opuesta a toda intervención del Estado, e imponiendo la resocialización de la economía, previamente «desencastrada» («disembedded»), des-socializada, conceptualizada por Karl Polanyi. La gran crisis económica y política de 1930-1945 comportó una radical «metamorfosis de la cuestión social» y condujo a un momento fundacional: el «momento de las políticas públicas», en términos del surgimiento de políticas públicas y sociales que vendrían a promover una «gestión regulada» de las desigualdades, núcleo duro de la cuestión social bajo el capitalismo industrial.
El Welfare State emergente fue aprehendido, de ahí en más, como una construcción histórica, con rasgos relativamente comunes y especificidades distintivas en función de una conjunción de factores y tradiciones nacionales. Al analizarlo sociológicamente como matriz contemporánea de las formas de protección social institucionalizadas en los países capitalistas, el «criterio esencial para identificar y distinguir la existencia de diferentes regímenes de Estado social (welfare regimes)» es el «grado de desmercantilización», o de sustracción del mercado de ciertos aspectos de la existencia. Es el criterio privilegiado por el autor de la ya clásica tipología de referencia, de «los tres mundos (liberal-residual, conservador-corporatista y social-demócrata) del Etat-providence», elaborada a partir de la combinación de dos ejes de diferenciación entre países: el nivel (alto o bajo) de redistribución y el tipo de protección (estatal o con base en el seguro social) predominante. Ulteriormente, la extraordinaria variedad de configuraciones de los sistemas nacionales de protección social construidos en la segunda posguerra fue ampliamente ilustrada y comentada en una perspectiva comparativa considerando sus perfiles, trayectorias y realizaciones en países del Norte desarrollado, o incluyendo las versiones «híbridas», «periféricas», incompletas o tardías de aquel modelo de referencia, emergentes en otras latitudes del mundo capitalista.
Desde hace más de dos décadas, el proceso de mundialización y la lógica de la globalización que inciden e interactúan con la transformación de las economías políticas nacionales replantean la cuestión de la unidad del capitalismo y su evolución. Ciertos enfoques de economía política postulan precisamente la existencia de «variedades de capitalismo», principalmente nacionales. Otros, reconociendo la pluralidad de sus configuraciones, privilegian el factor político para explicar la persistencia de la diversidad, e identifican, en torno a los años de la década de 1990 un nuevo giro político, en términos de las interdependencias entre diversos capitalismos.
A modo de conclusión
Considerada bajo el prisma de la «interdependencia», y a la luz de la interpenetración de las dimensiones nacional e internacional, esta noción de «variedades de capitalismo» encuentra en el factor político una mediación necesaria y pertinente. Especialmente, a la hora de caracterizar la intervención pública y analizar sus cristalizaciones en materia de política social, situándolas en relación con la evolución de las formas institucionales de regulación (incluso bajo regímenes que tienden a combatir las funciones regulatorias) que involucran centralmente el mundo y las relaciones del trabajo/no-trabajo. Esto termina por incidir y redefinir significativamente, como parece posible demostrar, la actividad de un grupo profesional que interviene en la gestión de políticas socioasistenciales ejecutando un trabajo «social», generalmente en los niveles de base de la burocracia estatal.
El patrón de organización económica y social que se plasmó en la posguerra en la «sociedad salarial» fue puesto en tela de juicio con el telón de fondo de esta problemática global. Cimentada en la relación salarial y su reproducción, como «horizonte aparentemente insuperable de la sociedad», este tipo de formación social fue así conceptualizado por los economistas de la escuela francesa de la regulación: En una sociedad salarial, todo circula, todo el mundo se mide y se compara, pero sobre la base de la desigualdad de las posiciones que cada cual ocupa en la división del trabajo, y en función de una lógica de competencia entre grupos [o sectores] profesionales. En otros términos, «la sociedad salarial se estructura en torno a una continuidad de posiciones salariales que son a la vez diferentes y se hallan vinculadas estructuralmente entre sí, por cuanto forman parte de un mismo conjunto interdependiente». Históricamente, cuando surge la cuestión de las desigualdades y se plantea la necesidad de su reducción, «la lógica del “compromiso social” [entre el capital y el trabajo] del capitalismo industrial» en su fase de apogeo, abre paso a una respuesta políticamente reformista pero proveedora de protección social contra los principales riesgos de la existencia (enfermedad, accidente, desempleo, vejez) para el trabajador asalariado, su familia y la mayoría de los miembros de la sociedad. Como afirma Castel —y como varios autores inspirados en su aporte capital lo ratifican—, asegurar las condiciones básicas para una independencia económica y los beneficios de una seguridad social extendida, implica en efecto «una transformación fundamental de la condición salarial».
Es la gran transformación en pro de una gestión regulada de las desigualdades que el actual «momento» de las políticas públicas parece poner en tela de juicio, dramáticamente en ciertos casos, como en la Argentina actual. Cuando el Gobierno nacional propulsa el desmantelamiento del sistema de protección social asociado al paradigma del estado de bienestar (en sus orígenes europeos de filiación beveridgiana y keynesiana). Y cuando frente a los nuevos «dilemas de la justicia social», de los cuales es objeto la asistencia, dado el aumento de la pobreza y como consecuencia de diversas racionalidades en pugna —a la orden del día en el debate público en diversas latitudes—, termina denigrando la noción misma de justicia social, o estigmatizando a los beneficiarios de la asistencia y la ayuda social, «sospechados de fraude o expuestos a protocolos de sobrecontrol», y promoviendo en definitiva, contra los logros históricos de «la gran transformación», las nuevas bases conservadoras de una vasta regresión.
