Gilles J. Guglielmi: «Después de los atentados, la obsesión por la seguridad hace perder de vista el ideal democrático»

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Los atentados de 2015 en Francia no podían haberse evitado. Aunque el país aplica una política de seguridad pública implementada hace más de 20 años, las medidas de prevención existentes no bastaron y la organización de los servicios de inteligencia no pudo seguir la evolución de los nuevos modos de acción terrorista. La adopción de un régimen jurídico de excepción, el «estado de emergencia», y su incorporación a la Constitución se alejan de la tradición francesa de libertades públicas y no permiten solucionar en concreto el problema de la seguridad antiterrorista. Para profundizar en estos aspectos he entrevistado a un especialista en el tema. Se trata del profesor Gilles J. Guglielmi, doctor en Derecho público de la Sorbona y catedrático de la Universidad de París Pantheon-Assas. Presidente de la Sección Francesa del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, exdecano de la Facultad de Derecho y exmiembro del Consejo Nacional de Universidades, enseña en numerosas universidades de Europa y el mundo. Es autor de importantes obras sobre derecho del servicio público, especialista en derecho de las nuevas tecnologías, autor del tratado Derecho del servicio público, el más citado sobre el tema, y director de obras colectivas como Transparencia, democracia y gobernanza ciudadanas, Favor y Derecho, El espíritu de cuerpo y El voto electrónico, de próxima aparición en español.

Desde 1995, Francia vive bajo el régimen de un plan de seguridad de la vida nacional que ha sido elaborado mediante circulares administrativas del primer ministro, fuera de toda declaración política de principio y de todo debate parlamentario. Se trata del plan conocido como Vigipirata, que define medidas preventivas. Es un dispositivo concebido como permanente y aplicable a todas las actividades de la sociedad francesa (transporte, redes, sistemas de información, acceso a los establecimientos públicos o privados que permiten el ingreso del público en general). El plan Vigipirata se compone de un plan público, destinado a reunir a todos los actores económicos y sociales, y de un método de aplicación, de clasificación y de difusión restringida.

Este plan no requiere de ninguna medida jurídica en particular: solo hace que se aplique el régimen jurídico existente en materia de policía y de obligaciones de seguridad. Desde el año 2014, Vigipirata incluye dos niveles. Primero está el nivel «Vigilancia» (nivel 1), que define la actitud general respecto de la seguridad en tiempos normales y que se manifiesta con medidas de inspección y filtrado de tráfico por carretera, de control de las personas y de sus objetos personales en la entrada de ciertos edificios, de supervisión y vigilancia en aeropuertos y estaciones. Por ejemplo: toda pieza de equipaje debe llevar una etiqueta con los datos completos de su dueño; caso contrario, se la considera sospechosa y pueden ser requisada o sustraída para su inspección.

En los transportes públicos, los pasajeros están acostumbrados a oír anuncios grabados en varios idiomas (no olvidemos que la población francesa es cosmopolita), que les recuerdan la necesidad de permanecer alerta a toda situación fuera de lo común. Luego aparece el nivel «Alerta Atentado» (nivel 2), que se declara en caso de proyectos de acción terrorista detectados por los servicios de inteligencia o bien en caso de atentados. Este nivel de alerta intensifica o sistematiza las medidas del nivel 1 en función de objetivos identificados. Y les agrega una alerta permanente de las unidades especiales de intervención de Policía y de Gendarmería, así como de todos los hospitales. Asimismo, se activan las denominadas «células de crisis» (estructuras temporales de decisión y coordinación indispensables para enfrentar un requerimiento urgente) y se imponen límites a la circulación o al estacionamiento.

En noviembre de 2014 el plan estaba en el nivel Vigilancia, pero no hay que pensar que la situación se consideraba como normal o sin riesgo. En efecto, el nivel Vigilancia resulta de la simplificación de un sistema anterior en cuatro niveles y toma la sucesión del más elevado de los cuatro, el nivel rojo, que corresponde, según la definición de Vigipirata, a una «amenaza altamente probable» y a la «necesidad de prevenir atentados graves». A partir de enero de 2015, tras los atentados de Charlie-Hebdo y de Hyper Casher (el supermercado judío atacado en último lugar, con toma de rehenes), el plan Vigipirata pasó a Alerta Atentado y desde entonces nunca bajó de nivel. En enero de 2015 se recrudeció al sumársele una misión militar complementaria denominada «Operación Centinela», que fue decidida por el presidente de la República François Hollande. Esta medida consiste en desplegar entre 3000 y 10,000 soldados, dependiendo de la intensidad de las amenazas, ya sea para garantizar la vigilancia en establecimientos educativos, lugares de culto, dependencias diplomáticas y órganos de prensa, ya sea para efectuar patrullajes en la vía pública. Esta misión militar sigue vigente.

Después de enero de 2015, el gobierno insistió en dos elementos que no aparecían claramente antes de Charlie-Hebdo: primero, la existencia de redes yihadistas mucho más informales que aquellas que habían perpetrado numerosos atentados en Francia desde hacía 20 años y cuya formación resultaba de los viajes a Siria y del retorno de jóvenes franceses que querían pelear una guerra santa; segundo, el cambio de los métodos terroristas utilizados. Paradójicamente, la población francesa está bastante acostumbrada a los atentados con bombas, porque tuvo que atravesar esta dura prueba cuando, entre 1961 y 1962, se producían decenas de explosiones en París durante la guerra de Argelia. En la década de 1970 surge el terrorismo palestino. Por último, y solo en la historia contemporánea reciente, los franceses nuevamente se vieron confrontados al riesgo de atentados de este tipo durante una ola de explosiones asesinas en 1986, a la que siguió una serie de ocho atentados en 1995.

Pero estas bombas eran colocadas clandestinamente en forma premeditada por organizaciones terroristas muy estructuradas y estrechamente vinculadas a ciertos Estados reconocidos, como Irán y Argelia. En cambio, a partir de 2010 aparecen nuevas formas asesinas de acción que se van multiplicando, formas en las que individuos aislados actúan usando distintas armas. Algunos adoptan conscientemente una metodología suicida. Todo esto hizo que el gobierno reforzará la vigilancia de los franceses que habían estado en Siria, así como de sus familias, pero ante actos repentinos de individuos aislados, los medios con que cuentan los servicios de inteligencia pueden no ser suficientes. Los servicios priorizaron el vigilar electrónicamente las comunicaciones entre las personas señaladas y también vigilar la circulación de estas mismas personas en las fronteras.

En cambio, es cierto que todos los especialistas y expertos policiales y judiciales alertaron, en ocasiones públicamente, advirtiendo que podía producirse un atentado de gran envergadura con medios inéditos: para ellos, la cuestión no era si iba a haber un atentado, sino cuándo iba a ocurrir. Esta fue la razón por la que el gobierno tomó la decisión (secreta en esa época, pero retrospectivamente acertada) de que, cuando se produjera el próximo atentado, se implementaría un régimen jurídico especial, denominado «estado de emergencia». El atentado esperado se produjo. Se basaba en células informales y poco numerosas, y se manifestó mediante ametrallamientos perpetrados en lugares inhabituales (terrazas de cafés, salas de espectáculos) y mediante bombas humanas, un modus operandi típico de Medio Oriente y del escenario de guerras civiles: el problema es que Francia se había desacostumbrado a este tipo de accionar desde la guerra de Argelia. Así fue como menos de dos horas después de los atentados del 13 de noviembre de 2015, el presidente de la República declaró el estado de emergencia. Restableció los controles en las fronteras, que habían desaparecido en aplicación de los acuerdos de Schengen. Y poco tiempo después, algo más cuestionable durante un estado de emergencia, anunció una reforma destinada a integrar el estado de emergencia en la Constitución, así como la posibilidad de la privación de nacionalidad como medida ejemplar aplicable a los autores de atentados graves contra la nación.

El estado de emergencia se basa en una ley de 1955 que tiene las siguientes modalidades: puede ser declarado en todo o en parte del territorio francés, en caso de peligro inminente que resulte de atentados graves contra el orden público. Es declarado por decreto del presidente de la República que se aprueba en el Consejo de Ministros y puede ponerse en vigor durante 12 días. También puede sancionarse una ley para prolongar su duración. Se trata de un régimen de excepción que limita las libertades fundamentales y confía a la policía poderes especiales que esta fuerza no tiene en tiempos normales. Los prefectos pueden prohibir la circulación de personas y vehículos en ciertos lugares (el toque de queda), establecer zonas de protección de acceso controlado, prohibir la permanencia en el territorio a toda persona que obstaculice la acción de los poderes públicos.

También se pueden ordenar pesquisas, registros y allanamientos en cualquier lugar, incluso en un domicilio privado, tanto de día como de noche, sin tener que recurrir a la orden de un juez. Por otra parte, el ministro del Interior puede disponer el arresto domiciliario de aquellas personas cuyo comportamiento pueda constituir una amenaza para el orden público. Esta medida va acompañada de gran número de limitaciones, como la obligación de presentarse varias veces por día ante los servicios de policía, de mostrar los documentos de identidad (algo impensable en circunstancias normales) o la prohibición de entrar en contacto con otras personas. Este ministro también puede indicar que se prohíba el acceso a los sitios de Internet que hagan apología del terrorismo. El presidente de la República puede disolver por decreto, en el Consejo de Ministros, los grupos o las asociaciones de hecho que puedan incitar a atentados graves contra el orden público. El estado de emergencia también habilita al ministro del Interior o a los prefectos para cerrar salas de espectáculos, lugares de venta de bebidas alcohólicas y salas de reunión.

No. Por el conjunto de razones que tienen que ver con la mutación de los modos de acción de los terroristas, era poco probable que se pudieran evitar los atentados. Las redes se constituyeron de manera aleatoria, en función del grado de adoctrinamiento, de la eficacia y de la motivación de los franceses que habían estado en Siria y de otros que se quedaron, pero que se adhieren a estos proyectos. Al Qaeda o isis les suministraron un manual de instrucciones para que su comportamiento pasara casi inadvertido, para que fuera lo menos identificable posible. Los autores se eligen mutuamente, sin rendir cuentas a una autoridad jerárquica. Actúan en forma autónoma, apoyándose en sus propias fuerzas. Y revelan su identidad a último momento. En cambio, se ha admitido de manera unánime que los servicios de inteligencia no contaron con todos los medios necesarios para garantizar el seguimiento de las personas «sensibles» antes de los atentados. En francés, este calificativo se aplica a todo aquello «susceptible» de algo: en este caso un «posible terrorista». La tarea de inteligencia personalizadas, in situ, fueron dejadas de lado para priorizar la vigilancia tecnológica. A partir de la advertencia que suponía que iba a haber un atentado muy grave, prácticamente se renunció a un trabajo fino, minucioso. Y la probabilidad de un régimen de excepción incitó a esperar que todo se desencadenara para poder gozar de poderes excepcionales de allanamiento, de arresto domiciliario, etcétera.

El debate político y mediático se centró en la reforma constitucional y la medida de privación de la nacionalidad francesa, pero no en la necesidad de reestructurar los modos de comunicación de los servicios de seguridad, de reorientar los presupuestos destinados a ello y la acción de los servicios de inteligencia. Por otra parte, en cierto modo, la puesta en marcha del estado de emergencia incitó a los yihadistas a volverse aún más discretos, a limitar las comunicaciones, a entrar en una fase de adormecimiento. Esto no implica que las células terroristas dejen de seguir formándose y que puedan desencadenar una acción relámpago.

Paradójicamente, el estado de emergencia no desencadenó ni una modificación de los hábitos cotidianos ni un debate político de envergadura. La mayoría de los franceses no sufren ninguna consecuencia de los atentados. Por otra parte, ni siquiera las medidas «clásicas» del plan Vigipirata se están aplicando al pie de la letra, aunque sigamos estando en el nivel Alerta Atentado. Por ejemplo, ya a fines de noviembre los estudiantes no eran filtrados en la entrada de las principales universidades de París, como tampoco los usuarios en la mayoría de las oficinas de correo. En cambio, los franceses que tienen la desgracia o la mala suerte de figurar en el entorno de una persona «señalada», por ejemplo un cocinero que tenía como cliente habitual a un joven que había estado en Siria, pueden sufrir un arresto domiciliario, lo cual significa la imposibilidad casi total de trabajar o de llevar una vida normal. Como estas medidas afectan principalmente a los franceses musulmanes, nuestro temor es que surja cierta forma de estigmatización que se desarrolle en el futuro.

Existe un verdadero doble problema de fondo. Por una parte, la obsesión por la seguridad, que hace perder de vista el ideal democrático. Por la otra, el acostumbramiento a un estado de excepción sin consecuencias, que acalla toda resistencia ante este déficit democrático. Ahora bien: la Historia con mayúsculas ya nos ha demostrado, en el siglo xviii, que el Security State es un Estado policial y que la noción de policía puede terminar englobando a toda la función política.

La cooperación en materia judicial obedece a reglas muy complejas y formales cuyo principio no se ha visto afectado por la situación posatentados. No obstante, la buena voluntad puede llevarnos a cierta aceleración en el desarrollo de dichos procedimientos. La cooperación en materia de inteligencia siempre ha sido una realidad bilateral, pero que fluctúa según las prioridades de los actores involucrados, de los servicios de inteligencia y de la negociación entre ellos. Ciertos Estados pueden no ayudar simplemente para no revelar su propia ignorancia en la materia. Otros, por razones geoestratégicas. Luego de los atentados de noviembre, el Consejo de Europa amplió el mandato de Europol a la lucha contra el terrorismo, al abrir en 2016 el Centro Europeo de Lucha contra el Terrorismo. Por otra parte, Europol está habilitada para firmar acuerdos de cooperación con Interpol y los Estados Unidos. El Centro de la Unión Europea para el Análisis de la Información (en inglés, intcen) asegura la circulación de información entre las distintas fuentes de inteligencia europeas y evalúa constantemente la amenaza terrorista.

La seguridad siempre ha sido una preocupación francesa, pero la tradición histórica de los derechos del hombre y de las libertades públicas hacía que estas políticas fueran un asunto del Poder Ejecutivo desprovisto de toda prioridad jurídica. Las políticas de seguridad debían desplegarse en torno a un Estado de derecho, sin beneficiarse con ningún privilegio. En consecuencia, muchas prácticas se basaban en el secreto y la discreción, la opacidad. Fue necesaria una ley reciente de Inteligencia para regularizar ciertas prácticas, pero confiando su control a una comisión que no resulta más transparente que antes. Por su parte, la policía debía actuar con los mismos medios que cualquier otra autoridad administrativa. A título de ejemplo, en Francia el marco jurídico del uso de armas y de la legítima defensa para la Policía no es diferente del marco aplicable a los particulares. Por su parte, la Gendarmería, que jugaba un papel muy importante de inteligencia por su patrullaje rural, ha perdido claramente dicho papel debido a la concentración de la población en zonas urbanas y al nuevo despliegue de sus efectivos.

Un papel fundamental. La mayoría de los individuos aislados que se adhieren al proyecto yihadista y le proporcionan un apoyo logístico, incluso uniéndose a las acciones de los «líderes» que estuvieron en Siria o se formaron en Cercano Oriente, han sido adoctrinados por ciertos imanes. Pero la consolidación de su actitud surge de una propaganda muy atractiva, accesible y detallada de Al Qaeda o de isis. También pueden contar con manuales de acción y consejos personalizados a través de mensajeros instantáneos, que les permiten camuflarse entre miles de jugadores en red. El impacto de la imagen en Internet, la globalización de la Red y la gloria instantánea son atractivos poderosos para este tipo de personalidades. Por eso la ley sobre el estado de emergencia prevé la posibilidad de bloqueo administrativo, sin recurrir a un juez, de los sitios que hagan apología del terrorismo. Por otra parte, acaba de anunciarse que estas operaciones de bloqueo serán automatizadas mediante sistemas informáticos de rastreo. Para un jurista, es una manera ejemplar de atentar contra las libertades fundamentales, ya que, en caso de error, la falta de intervención humana dificulta todavía más que se restablezca la situación inicial.

Nota: Entrevista realizada en francés en febrero de 2016 y traducida al español por la entrevistadora.