Gobernabilidad y Gobernanza En La República Dominicana

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Cuatro incisos conforman el cuerpo de este trabajo: en el primero se recuerdan algunos hitos relevantes del proceso de construcción democrática en el país y se clarifican los conceptos de gobernabilidad y gobernanza; en el segundo se abordan los éxitos de la democracia electoral; en el tercero se reflexiona acerca de la relación entre participación, inclusión y gobernabilidad democrática; y en el cuarto se trabaja el déficit de ciudadanía social y su relación con la gobernabilidad y la gobernanza. Finalmente, se plantea una breve conclusión.

1. Gobernabilidad y democracia: algunos hitos importantes 

La década de los ochenta ha sido caracterizada por algunos como perdida para el desarrollo (económico y social), pero ganada para la política para los países de la región latinoamericana y caribeña. Esto así porque, efectivamente, en esta década al mismo tiempo que se observa un grave deterioro de las condiciones de vida de las poblaciones por la vía del dramático decrecimiento de sus principales indicadores económicos, se produce un importante proceso de iniciación y/o consolidación de la democracia como régimen político. Para la República Dominicana la realidad no fue diferente. Como se sabe, las elecciones de 1978 marcaron un momento importante en el proceso de democratización que, como proceso histórico de construcción, nace en las entrañas mismas de la dictadura de Trujillo a comienzos de la década de los sesenta. Desde el punto de vista económico, sin embargo, el país continuó más o menos el mismo patrón de comportamiento que el resto de los países de América Latina cuyas poblaciones vieron deteriorarse sus ya precarias condiciones de vida.

La llamada “poblada” de abril de 1984 constituye –para la memoria colectiva– la expresión plástica de esta situación que planteó delicados problemas de gobernabilidad democrática a la sociedad dominicana. Como se sabe, la década de los noventa fue para nuestro país tiempo de un excepcional crecimiento económico, que alcanzó su mayor nivel en el período 1996- 2000 y se expresó, entre otras cosas, en una importante tasa de generación de empleos y una relativa reducción de los índices de pobreza, aunque no así de los niveles de desigualdad. Esta realidad apunta a evidenciar la existencia de un modelo de crecimiento que propicia la concentración del ingreso, limita la distribución y dificulta el aprovechamiento-país de las nuevas condiciones y posibilidades de un mundo globalizado.1 Mientras, en este contexto, el país transitaba por un proceso de consolidación de su democracia. Más adelante, la primera parte del período 2000-2004 continuó, aunque no en los mismos niveles, la tendencia al crecimiento. Pero, como es conocido, la segunda parte del mismo constituyó una nefasta experiencia de impericia gubernamental que minó los niveles de confianza, prostituyó el sentido institucional, amplió la percepción popular de manejo no pulcro de la cosa pública que, sumado a la o las crisis bancarias, sumieron al país en una crisis que, por la vía de los ajustes a los que es sometido, tiende a retardar 2 aún más la posibilidad de respuesta a los problemas-demandas más sentidos por la mayoría de la población, y plantea nuevos componentes para la gobernabilidad democrática.

2. Gobernabilidad y gobernanza 

Es en este contexto en el que hay que situar la cuestión de la gobernabilidad democrática en el país, entendida justamente como la capacidad y disposición institucionales de una sociedad determinada para dirimir los conflictos sustantivos de sus respectivos sectores sociales, generando la percepción en estos mismos sectores de que el funcionamiento del ordenamiento institucional es adecuado, desde el punto de vista de sus respectivos intereses y horizontes, generando y sustentando así procesos de legitimación social. Las condiciones del desarrollo democrático en los países de la región –de la República Dominicana en particular– y sus “déficit”, han colocado en el tapete la cuestión de la gobernabilidad como preocupación por la legitimidad de los procesos en las percepciones y estados de ánimo de los diversos sectores sociales que han apostado por la democracia, con la esperanza de que, por su vía, se construyan las condiciones y oportunidades de bienestar y vida digna para todos y todas.3 Sin entrar en este debate–por razones de espacio–, conviene señalar que en algunos casos los autores manejan ambos conceptos casi de manera intercambiable. En este sentido, Arbós y Giner definen gobernabilidad como “la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”.4 Pero, exactamente esta misma definición la utiliza Jauregui para dar cuenta del concepto de gobernanza.5 Por mi parte, me parece conveniente, siguiendo a Cristina Querol, entender que “la gobernabilidad es (como) una calidad que proponemos que emane de la sociedad o de los sistemas sociales, no de los gobiernos.

La gobernabilidad hace referencia a la capacidad de un sistema social para reconocer y hacer frente a sus desafíos, que se concreta en la calidad del sistema institucional para generar una acción colectiva positiva al respecto. (Por otra parte) utilizamos el término gobernanza para el DS (desarrollo sostenible) (GDS) para identificar y describir el conjunto de procedimientos, actores y procesos configurados para que una sociedad avance hacia el DS”.6 Me parece útil el uso del concepto de gobernabilidad referido a la sociedad o sistema social y gobernanza más restringida al ejercicio del gobierno. Esta distinción permite precisar el ámbito de las dificultades y/o aciertos de los procesos democráticos, el ejercicio del gobierno o la disposición institucional social. Así, por ejemplo, se puede dar cuenta de cómo deficiencias en la gobernanza pueden o no generar problemas de gobernabilidad. 

3. Democracia electoral: importantes puntos ganados 

En el trayecto recorrido en estas décadas recientes de construcción democrática en el país, es observable la ganancia de una importante democracia electoral que funciona, ya y por ahora, sin sobresaltos importantes. Las elecciones ejecutivas, legislativas y municipales se desarrollan periódicamente sin inconvenientes mayores, y los datos indican un relativamente alto porcentaje de participación de la población en las mismas, constituyendo esto una importante fuente de legitimidad para el sistema político y una relevante ganancia institucional (Cfr. Al respecto: Latinobarómetro, DEMOS y la Encuesta del Centro de Estudios e Investigación Social). Para ello tuvo que superarse una tradición de “traumas electorales”, es decir, de procesos electorales fracasados ya por fraudes desarrollados desde el poder político, ya por amenazas o asaltos a los centros de cómputos por parte de los sectores en el poder, ya por la negativa a participar de algunas fuerzas políticas mayoritarias que consideraban el proceso como una farsa, y que eliminaba, por esta vía, el carácter competitivo del mismo y lo convertía en antidemocrático. Los últimos procesos electorales han permitido evidenciar una población en capacidad y disposición de utilizar el proceso electoral como ocasión para desalojar del poder a quienes se entiende que no han desarrollado una labor satisfactoria desde el punto de vista de sus expectativas sociales. Es decir, a dirimir este aspecto de la vida política por la vía de los procedimientos democráticos. Esto constituye, a mi juicio, una muestra clara de gobernabilidad democrática, tal como lo hemos definido anteriormente. 

Los logros indicados no significan que ya no haya nada más que hacer desde el punto de vista de lo que venimos indicando, y que todas las debilidades hayan sido superadas. No, hay todavía tareas importantes a realizar para consolidar lo logrado, sobre todo desde el punto de vista de la institucionalidad electoral y de la democratización y transparencia de la vida partidaria. 4. Participación, inclusión y gobernabilidad democrática Uno de los resultados del proceso anterior es una población que participa activamente en la vida política, de manera relevante, por la vía de los tres grandes partidos y otras expresiones llamadas emergentes del sistema político dominicano. A su vez, a partir de la década de los setenta y sobre todo de los ochenta,7 los diversos sectores de la sociedad dominicana han ampliado el ejercicio de sus derechos democráticos a través de la creación de espacios de participación no partidarios, pero, cada vez más, desde una visión de complementariedad y no de exclusión de los partidos. En este sentido, la irrupción de la sociedad civil constituye un elemento relevante de la construcción democrática, la gobernabilidad y la gobernanza. Justo es reconocer que este camino se ha desarrollado contando con las dificultades esperables que han marcado el proceso de construcción de una adecuada relación entre los diversos actores sociales y políticos. Como bien señala Garretón: “[…] es necesario evitar una visión ingenua o exageradamente optimista de las relaciones entre ONG y otro tipo de organizaciones o instituciones con los partidos políticos. En efecto, las ONG tienden muchas veces a sustituir a los actores políticos promoviendo sus propios intereses particulares y, otras, a radicalizar la acción social y política reclamando una democracia directa que puede dejar de lado las condicionantes institucionales.

A su vez, los partidos políticos no siempre son capaces de evitar la manipulación de estas organizaciones y tienden a descartar acciones que no lleven a ganancias políticas inmediatas. Así, el proceso de aprendizaje y entendimiento mutuo toma un largo tiempo”.8 Aún reconociendo la necesaria ampliación e institucionalización a este respecto, la sociedad dominicana, en este proceso de transición democrática, ha generado importantes espacios y estilos de participación de la ciudadanía que han sido fundamentales soportes del proceso democrático por vías diversas: como resistencia, en momentos de fuerte represión política; como presión, demandando el derecho al acceso adecuado a bienes públicos (educación, salud, espacio urbano); como participación, con propuestas en una negociación desconfiada con el Estado. Hasta arribar a la participación en “espacios públicos no estatales” para una acción en coordinación con los gobiernos, ya sea para la elaboración de políticas públicas, ya sea para la elaboración y evaluación de programas sociales, ya sea como ejecutores en el territorio de programas sociales. Importa indicar a este respecto que la participación de la sociedad civil, en particular de los movimientos cívicos y barriales de base y los espacios de articulación donde confluyen numerosas y diversas organizaciones, fueron claves para arribar al nivel actual de confiabilidad técnica y política del sistema electoral. Naturalmente, esta participación y la confianza depositada en el camino democrático colocan también los posibles límites de esta democracia en el sentido de su capacidad o no de responder a las demandas sustantivas de la población, y evitar así un nefasto círculo de esperanza frustración de consecuencias desconocidas para la gobernabilidad. 

En este proceso participativo, cabe indicar dos momentos relevantes desde el punto de vista de la institucionalización pública de la participación: el año 1978, con la creación de las juntas de vecinos, que funcionan preferentemente en los barrios urbanos –inicialmente populares y que después se amplían a sectores de capas sociales medias y altas– articuladas a los municipios; y el segundo momento, en la segunda mitad de la década de los noventa, cuando la presión ciudadana por participar que se había desarrollado en las décadas anteriores encontró así por vez primera, a partir de 1996, canales institucionales de expresión de parte del Gobierno central. En este sentido, el Diálogo Nacional, en 1997, fue posiblemente la experiencia más importante de apertura a la participación puntual, sobre todo, de los sectores populares agrupados en asociaciones de base para una negociación de sus demandas con el Poder Ejecutivo. Por otra parte, las comisiones de apoyo al desarrollo barrial y provincial constituyeron, por primera vez, espacios institucionales permanentes de diálogo y negociación del Ejecutivo con la ciudadanía. Sin duda, lo anterior constituyó un importante esfuerzo de creación de espacios de confluencia público-privado, sobre todo de los sectores sociales más empobrecidos y de los espacios territoriales del interior del país, tradicionalmente desatendidos. Desgraciadamente, limitaciones presupuestarias importantes y la colisión con otras prioridades gubernamentales, entre otras razones, limitaron el éxito de estas iniciativas al momento de ejecutar lo acordado. En el período 2000-2004, a pesar de la existencia de disposiciones legales para la participación de la ciudadanía, la crisis económica, social e institucional vivida por el país impidió mayores avances prácticos al respecto. Estas experiencias se convirtieron en un referente importante, y ha hecho ya normal desarrollar el ejercicio gubernamental con el concurso de la sociedad civil.

Esta realidad se ha expresado por un lado, en la presencia constante, no sin dificultades y tensiones, de organizaciones de la sociedad civil en los espacios de elaboración de políticas sociales; y, por otra, en la legislación: un proyecto de Ley de Participación Social cursa en el Congreso de la República. Este proyecto institucionaliza espacios de participación desde lo local hasta lo nacional, pasando por los niveles regionales y provinciales. La modificación de la Ley de Organizaciones sin Fines de Lucro, en el año 2005, fue también producto de este proceso. Es indiscutible que la existencia de estos niveles de participación es un aporte importante a la gobernanza y a la gobernabilidad democrática de la sociedad dominicana. Obviamente, el proceso de participación indicado está siempre condicionado por las tensiones de una sociedad civil que es también espacio de conflicto, de irrupción de la normal diversidad de intereses y visiones, y de cercanías y lejanías ideológico-afectivas con respecto a los actores políticos, que se expresa inevitablemente de esta manera e impide pensar que este aporte a la gobernanza ocurre de manera lineal. Así las cosas, las diversas organizaciones de la sociedad civil pueden ser más o menos complacientes con los gobiernos de turno y pasar de la movilización a la colaboración o no y a la desmovilización, en razón de múltiples factores, uno de ellos las mencionadas cercanías ideológicas y políticas, que se expresan en no pocas ocasiones como falta de autonomía, y las dificultades para la construcción de un punto de vista propio en un contexto en el que los problemas son cada vez más complejos y su comprensión es más demandante. Desde este punto de vista, un reto importante sigue siendo el incremento de los niveles de autonomía de los diversos sectores de la sociedad civil, sobre todo las organizaciones de base, de manera que puedan consolidar su condición de actores sociales con demandas sociales específicas.9 Y, que esto se exprese en la capacidad de construir un punto de vista propio con respecto a los problemas del país en torno a los cuales ellas se conforman, que les permita participar en el debate nacional y los coloque en mejores condiciones para la negociación con los otros actores. Esto mejoraría la gobernanza por la vía de la inclusión de la diversidad de actores en capacidad de diálogo en la mesa de las negociaciones y en la necesaria concertación de un nuevo pacto social. 

5. Gobernabilidad democrática y equidad: el déficit pendiente de ciudadanía social

Como queda expresado en las líneas anteriores, los avances de la democracia dominicana son innegables, sobre todo desde el punto de vista de la llamada democracia electoral. Por otra parte y al mismo tiempo, si bien los espacios de participación no se han ampliado todo lo deseable, es también indudable el avance en la conciencia de su necesidad, y en la creación de espacios para permitirla. Sin embargo, en este contexto, continúan existiendo déficit importantes que generan malestar de la población, de manera particular en los sectores sociales más vulnerables con respecto a la democracia y que apuntan a posibles problemas de gobernanza y gobernabilidad. En particular, dos temas reclaman la atención especialísima de la acción social y política: la pobreza-desigualdad-exclusión social, es decir, el llamado déficit de ciudadanía social,10 y la corrupción público-privada. A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos tiempos, permanecen las dificultades históricas para desarrollar políticas orientadas a la construcción de equidad e inclusión social. La magnitud y gravedad de la situación las convierte probablemente en el principal desafío ético y político que se plantea hoy en la democracia y en la gobernabilidad, tanto la dominicana como probablemente también la caribeña y a la latinoamericana. En este contexto, consecuentemente, la necesaria distribución y redistribución de activos y oportunidades aparece como uno de los principales conflictos potenciales de la región. De nuevo, Darendorf, aunque no estemos de acuerdo con la manera de expresarlo, lo plantea con toda lucidez: “La clase inferior constituye más bien una denuncia moral de los otros, de los ganadores. (Por otra parte, esto también es válido para los más pobres de los países pobres del mundo).

Si queremos vivir en sociedades civilizadas, debemos hacer todo cuanto esté en nuestras manos para devolver a los excluidos del mundo oportunidades de la vida social”.11 La exclusión social como desafío social, en un contexto de fuerte inclusión simbólica en el mundo del consumo, sobre todo de los más jóvenes, constituye probablemente el límite más importante para la concretización de los deseos democráticos que, según todos los estudios, existen en la población dominicana.12 Por demás, el contexto internacional marcado por tendencias globales parece profundizar las situaciones anteriores, pues tal y como señala Corneo Ramírez: “Existe un nuevo orden económico bastante más excluyente y desigual que los anteriores. El proceso de globalización plantea una ambivalencia entre la mayor importancia del comercio en la generación del producto bruto mundial y un espectacular proceso de innovación tecnológica y, por otro lado, la existencia de más pobres y de mayor desigualdad en el mundo […] En el actual contexto global, los estados nacionales han perdido soberanía, los gobiernos tienen menos margen de maniobra y sus políticas pierden eficacia. Las instituciones son débiles y la gobernabilidad democrática se resiente.”13 El deterioro de la gobernabilidad puede, por su parte, asumir muy diversas expresiones: desde el conflicto y la confrontación social hasta comportamientos cercanos a la anomia social que se convierte en caldo de cultivo para la búsqueda de “salidas individuales”, lanzando en brazos de la delincuencia a una buena parte de la población, sobre todo juvenil, que percibe como cerrados sus horizontes de futuro y no alcanza a percibir la existencia de caminos dignos para realizar el consumo deseado. 

Así pues, el sistema de partidos y el sistema social en general están abocados a demostrar en los hechos que el ordenamiento democrático permite la atención adecuada de estos problemas sustantivos. La gobernabilidad democrática se juega de manera fundamental, aunque no exclusiva, en la capacidad social de responder a los mismos, pues, como se sabe, es esta dimensión ética lo que legitima la actividad política. 

6. Corrupción e impunidad 

Por otra parte, el tema de la corrupción y la impunidad se añade al anterior provocando mayores niveles de irritación en la población, que ve cómo la actividad política se convierte, para no pocos, en una ocasión de enriquecimiento y movilidad social cuando se accede al poder, actuando clientelarmente y desnaturalizando los objetivos propios de esta actividad humana, sin que aparentemente se actúe en consecuencia. Al mismo tiempo, esta práctica se ve acompañada, en muchos casos, por un ejercicio ineficaz e ineficiente desde el punto de vista de la oferta de bienes públicos que, como servicio, debe garantizar el Estado. El envío de señales claras respecto de los problemas indicados puede ser factores para reponer la confianza de la población en las mediaciones sociales llamadas a actuar para la solución de los problemas de la ciudadanía. 

7. Algunas conclusiones: gobernabilidad y gobernanza, los desafíos reales 

Asociadas pues al tema de la gobernabilidad-gobernanza como articulación de respuestas a demandas sociales sentidas, se encuentran probablemente las principales cuestiones a abordar en el desarrollo de una adecuada gobernanza. Así, dada por supuesta la existencia de condiciones macroeconómicas estables y el consecuente clima de confianza necesario como condiciones sine qua non, temáticas como la adecuada relación entre política económica y políticas sociales; el combate contra la corrupción y la impunidad, la transparencia, la rendición de cuentas y la ética pública; la auditoría social y la participación ciudadana; la seguridad ciudadana, entre otros temas, se coloca hoy en el centro del debate en la búsqueda de hacer de la democracia un procedimiento adecuado para dirimir los conflictos civilizadamente. Y, por esta vía, conseguir reponer la confianza social en este régimen político, evitando arribar a situaciones caracterizadas por el desencanto de las poblaciones con la democracia, producto de promesas incumplidas y expectativas no respondidas, y que son hoy conceptualizadas como “posdemocracia”.14 La profundización de un estado social de ánimo marcado por la desconfianza o el desencanto con respecto a la democracia, a la política y las mediaciones políticas no es en absoluto provechosa para la gobernabilidad. Las posibilidades de desarrollar una gobernanza que, aún dentro de los estrechos límites en los que nos toca movernos como país en la actualidad, coloque señales claras para la población en la dirección de mostrar una vocación de responder a sus necesidades sentidas, ayudará a recrear las condiciones para una gobernabilidad democrática. 

El país, el sistema social, debe atender las indicadas demandas sin perder de vista el contexto condicionante de una sociedad de la información y el conocimiento en un mundo globalizado, sabiendo que la atención a los viejos y nuevos problemas tiene que vincularse con las nuevas tendencias y posibilidades. Se trata de aportar respuestas a la altura de la complejidad de las nuevas realidades para convertirlas en oportunidades de desarrollo integral para las mayorías nacionales. 

De esta manera,se podrá transitar por el camino de convertir los peligros en oportunidades para la creación de condiciones para elevar los niveles de equidad y bienestar social, concretizando así para las grandes mayorías los sueños de una democracia que propicie caminos para una vida más digna, más alegre y más feliz en estas tierras.