La estabilidad climatica y el bien publico global

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Los artículos periodísticos que surgen de las discusiones generadas entre las naciones por el Protocolo de Kioto, así como los documentos de los ambientalistas y economistas generados en los cónclaves de las Naciones Unidas, muestran que manejar el cambio climático es manejar la globalización, puesto que es el problema más difícil que el mundo haya intentado abordar en conjunto.

En 1992, el presidente de los Estados Unidos, George H. W. Bush, y más de cien gobernantes y jefes de Estado, junto a la sociedad civil, se reunieron en Río de Janeiro (Brasil) durante la Cumbre del Planeta (Plan de Ambientalistas para la Cumbre del Planeta 2012).

Esta cumbre introdujo el tema del desarrollo sostenible en el escenario global y originó las conceptualizaciones de medioambiente y desarrollo, bosques, diversidad biológica y cambio climático. El encuentro fue clasificado como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (cmnucc1). Cinco años más tarde, en diciembre de 1997, fue complementada con el Protocolo de Kioto, llamado así por la ciudad de Japón donde se desarrolló la tercera conferencia del tratado ambiental internacional. La primera conferencia COP2 se realizó en 1995 en Berlín (reuniones cmnucc).3 Las tres COP más r ecientes ( 15, 16 y 17), realizadas en Copenhague, Cancún y Durban, respectivamente, se han vuelto controversiales, debido a una serie de giros geopolíticos, así como a los cambios económicos, sociales y ambientales que han abrumado al planeta durante la pasada década y media, en particular una serie de crisis financieras y los frecuentes desastres naturales y patrones climáticos extremos (reuniones cmnucc). En el 2010, por ejemplo, se perdieron más de 100,000 vidas como resultado de más de 347 desastres naturales, cuyos daños ascendieron a más de US$304,000 millones (Abdulaziz Al-Nasser, 2011). Las recientes COP han mostrado poco progreso respecto al objetivo del tratado, como se evidencia en el reciente resultado de la COP 17 celebrada en Durban (Sudáfrica) en diciembre del 2011.

El doctor en Física Hans Joachim Schellnhuber, consejero de la canciller alemana Ángela Merkel, valoró los resultados de Durban: «Uno podría escribir cualquiera de estos dos titulares: “Gran paso por un tratado climático mundial” o “Licencia para no hacer nada por otra década más”». El corresponsal de medioambiente de The New York Times asignado a la COP 17, John M. Broder,  describió los «conflictos y controversias» como «monótonamente familiares» (Broder, 2011). Además, definió la COP 15 de Copenhague –la última que incluyó a numerosos gobernantes y jefes de Estado, tales como el presidente estadounidense Barack Obama, quien «deseó escribir un tratado nuevo, legalmente vinculante que abarcara todas las partes»– como un fracaso que «terminó en acrimonia y acusaciones» (Broder, 2011).

En relación a la COP 17 de Durban, Broder afirmó: «Cada año las COP dejan un rastro de desilusión y descontento, particularmente entre las naciones más pobres y aquellas vulnerables a los mares que están aumentando su nivel y a los desiertos en expansión […] fallan en proclamar sus metas declaradas de impedir que la temperatura global promedio aumente más de dos grados Celsius, o unos 3.6 grados Fahrenheit, por encima de niveles preindustriales».

El corresponsal de The New York Times, sin embargo, no niega la «dedicación y tenacidad de los diplomáticos y los ministros de medioambiente», quienes son los principales participantes de las COP; sin embargo, cree que «quizás la tarea es demasiado grande» para ellos, y declara que los «asuntos sobre el tapete son más amplios que los niveles de carbono de la atmósfera o las prácticas forestales o cómo idear un fondo para compensar a aquellos más afectados por el calentamiento global».

Nick Robins, analista sobre energía y cambio climático del banco HSBC, con sede en  Londres, coincide con Broder al considerar que «hay una desconexión fundamental al tener ministros de medioambiente negociando aspectos geopolíticos y macroeconómicos» (Broder, 2011). El periodista piensa que las  promueven «políticas en la escala más amplia», particularmente sobre las «relaciones entre Europa, Estados Unidos, Canadá, Japón y tres potencias económicas en rápido crecimiento: China, India y Brasil (Broder, 2011).

Estas tres potencias económicas en crecimiento piensan que no deben correr con los gastos de la estabilidad climática asumiendo los costos atribuidos a la reducción de sus emisiones de carbono, como está estipulado en el tratado, mientras que los países industrializados, incluyendo Estados Unidos, los de Europa y otros (conocidos también como Países Anexo I en el tratado) se enriquecieron emitiendo dióxido de carbono (CO2) durante toda la era de industrialización del siglo xx. Por otro lado, Europa, junto con los países de África y las naciones más pequeñas, defiende firmemente que «cualquier acuerdo futuro sea legalmente vinculante»; sin embargo, Estados Unidos, China, India, entre otros emisores de gases invernadero, han añadido algunas condiciones difíciles a la participación en cualquier acuerdo», precisa Broder (2011). Estados Unidos no es partidario del Protocolo de Kioto. Se ha negado a ratificarlo por lo que llama «obligaciones asimétricas». Dice esto por la diferencia entre los Países Anexo I (por ejemplo, los países industrializados), que están sometidos al tratado y tienen la obligación de reducir emisiones, y el resto de los países, llamados No Anexo I, que no tienen esa obligación (Broder, 2011). Luego de la Conferencia de Durban, el compromiso de las naciones con el Protocolo de Kioto  empeoró. El respaldo a Kioto decreció hasta quedar reducido a los países miembros de la Unión Europea y unos cuantos más, después que Canadá retirara su respaldo al día siguiente de terminar Durban. Antes, Rusia y Japón también habían retirado su apoyo para extenderlo a Kioto.

El principal impedimento político para realizar progresos sigue siendo el desacuerdo entre los dos líderes mundiales emisores de carbono, Estados Unidos y China. Algunos expertos dicen que el proceso de negociación de la  ha sido, año tras año, secuestrado por el ping-pong entre estos dos gigantes (Broder, 2011). La situación se complicó cuando China se convirtió en el mayor emisor de CO2 del planeta y el «mayor consumidor de energía del mundo» en el 2010 (Swartz, 2010). El tranque orquestado por estos dos colosos se basaba en el argumento de que esta nación oriental posee «un rápido crecimiento económico y persiste la pobreza de millones de sus ciudadanos», lo que justificaría que no estén obligados a «los mismos estándares de emisión que las naciones industrializadas desarrolladas» (Broder, 2011).

Pese a las posturas individuales por país que existen durante cada , Víctor (2011) declara que «las emisiones flotan en el aire por toda la atmósfera en el mundo entero», y que se necesitan «cientos de años […] para que los procesos naturales eliminen la mayor parte de la contaminación», lo cual anima «a cada nación a evaluar la decisión de recortar emisiones vigilando lo que otros grandes emisores hagan, dado que ningún país, actuando solo, puede tener mucho impacto en el problema planetario».

 Respecto a la meta de Kioto de estabilizar las concentraciones de gas invernadero en la atmósfera, los resultados han sido desafortunados. La falta de acuerdo y los acalorados debates de las  son una evidencia de esto. Lomborg (2012) afirma que durante veinte años los negociadores del clima han «celebrado cumbres que no han dado resultado ». Resalta que han sido «promesas que no han tenido impacto sobre las emisiones de CO2 globales ». Y apoya una reflexión sobre las negociaciones de Kioto, considerando que las dos últimas décadas de debate han sido similares a «predicar en el desierto».

Hablar más no cambiará la traba que existe entre las potencias líderes del mundo –la gran parte emite la mayoría del carbono de nuestro planeta–. La explicación hay que buscarla en la estructura inadecuada del Protocolo de Kioto debido a las inadecuaciones económicas, combinada con los cambios inherentes a la economía global, particularmente a causa de mayores niveles de crecimiento económico y emisiones de carbono de las economías emergentes y en desarrollo.

El enviado especial de Estados Unidos a la  de Durban, Todd Stern, declaró que «el clima es un clásico problema de provisiones global». Destacó que «cada país necesita confiar en que otros actúen[…] la cooperación internacional es importante […] no puede abordarse racionalmente este problema [del clima] a nivel internacional a menos que todas las grandes economías, desarrolladas y en desarrollo, operen dentro de un sistema común » (Broder, 2011).

El bien público global

Barret aborda el asunto del clima como un «clásico problema de provisiones global» y procede a analizar el tema bajo un «lente de bien público global» (Kaul y otros, 1999: 7). Los bienes públicos globales5 son importantes para el manejo de la globalización, de los pros y los contras (u oportunidades y retos, o beneficios y costos) que representa.

La globalización «requiere entender y moldear la provisión de bienes públicos globales para que todas las partes del público global se beneficien» Para entender mejor los bienes públicos globales, es importante distinguir entre bienes públicos y bienes privados. Estos últimos están asociados a «derechos de propiedad claros». Con los bienes privados, alguien podría preguntar: «¿Quién es dueño de este bien?», es decir, están asociados al «dominio público» (Kaul y otros, 1999).

Los bienes públicos globales poseen «beneficios» (o costos) que «se extienden más allá de las naciones o regiones, afectando a las poblaciones, de ricos o pobres, y hasta traspasando generaciones –por ejemplo afectando a las generaciones presentes y futuras–», escribe Kaul (1999). Un requisito clave (basado en el mercado) de un bien privado es que su propiedad puede ser transferida o negada, haciendo de los bienes privados bienes «excluibles » o «rivales» en el consumo. Por ejemplo, una vez consumido un pedazo de bizcocho, los otros no pueden disfrutarlo.

El consumo de bienes públicos, sin embargo, no excluye a otras personas ni es de naturaleza rival. Los bienes públicos globales, comparados con los bienes públicos locales o nacionales, son de «naturaleza pública fuerte», pero además tienen beneficios «cuasi universales en términos de países (por ejemplo, abarcan a más de un grupo de países)», mientras se extienden a «gente de varios (preferiblemente todos) grupos de población» y «diferentes generaciones (presentes y futuras)» (Kaul, Grunberg y Stern, 1999: 3). Barret considera que «el cambio climático es el problema más difícil que el mundo haya intentado  abordar colectivamente» (Harris, 2011: 3). La razón se debe a la magnitud global del problema. Manejar el cambio climático es manejar la globalización. Manejar el cambio climático y la globalización es manejar un bien público global; sin embargo, ninguno de estos tres aspectos –clima, globalización o bienes públicos globales– se tratan en el contexto de alguna agenda de gobierno, de ahí que sean elementos de la gobernanza global los que decidan sobre el cambio climático, la globalización y los bienes públicos globales.

En la esfera internacional, donde no hay gobierno, se plantea a menudo la pregunta: «¿[Entonces,] cómo se producen los bienes públicos [globales]? ». La respuesta no es precipitarse y crear un gobierno mundial para manejar la globalización y sus desafíos primordiales (por ejemplo, en el caso del cambio climático). La provisión de bienes públicos globales ha de ser voluntaria. La respuesta sería encontrar un medio para hacer funcionar la gobernanza económica global para la provisión eficiente e igualitaria de bienes públicos globales. Si se hace correctamente, como Paul A. Samuelson señala, «lo que parece ser asunto de nadie se vuelve asunto de todos» (Kaul, Grunber y Stern, 2003).

Entre Montreal y Kioto

Barret utiliza el Protocolo de Montreal, el cual estipula límites para sustancias que destruyen el ozono como los clorofluocarbonos (cfc), como ejemplo de una provisión efectiva de un bien público global con respecto al Protocolo de Kioto. Considera que Montreal triunfó porque logró una participación casi completa (Kaul y otros, 2003: 216). El Protocolo de Montreal impone «límites de emisión a cada parte», mientras que el Protocolo de Kioto impone «límites solo a los llamados Signatarios Anexo I (países industriales y economías de Europa en transición)», mientras que los países restantes, referidos como Partes No Anexo I (a saber, países en desarrollo) no están sujetos a límites de emisión (Kaul y otros, 2003). Esta división cae dentro del concepto aplicado durante las negociaciones ambientales y referido como la «responsabilidad común pero diferenciada», el cual el Protocolode Kioto usa «en el sentido ampliotomando en cuenta características nacionales con el fin de lograr la meta fundamental de la convención ». El concepto, sin embargo, se usa en el Protocolo de Kioto en el «más restrictivo sentido de diferenciar los objetivos cuantificados de los países para limitar y reducir  emisiones» (Kaul, 2003: 282). De acuerdo a Blanchard y otros (2010), dicho concepto ha conducido a «escasos consejos políticos concretos […] sobre las opciones, cuando hay posibilidad de incluir a países en desarrollo en acuerdos futuros, relativas a objetivos de emisiones» (Kaul, 2003: 282).

Esta falta de autoridad, la ausencia de una completa participación o la división entre países signatarios, Anexo I y No Anexo I, han creado impedimentos para lograr los bienes públicos globales de estabilidad climática. Estos impedimentos se relacionan con asuntos de costo y «evasión». 6 El costo total de reducir las emisiones globales sería «más alto» si la reducción de las emisiones de CO2 estuviese «distribuida más ampliamente». La falta de participación completa causa «evasión ». Aquí es donde las emisiones pasan de los «países con obligaciones por el tope de Kioto» a los otros países que no las tienen, creando una situación donde «las emisiones globales disminuirían si esos límites fuesen impuestos a todos los signatarios » (Kaul, Grunberg y Stern,1999: 207). El Protocolo de Kioto,como supuesto medio para lograrel bien común global de estabilidad climática, no parece estar justa y equitativamente compartido o provisto.

La percepción que se tiene de muchos países (o que se tendría, si Kioto estuviese funcionando) es deque no contribuyen de manera justa al costo para lograr el bien público global de la estabilidad climática. Este es el «problema del polizón»,7 común en la economía global. Pero, también, el problema del polizón es común a la provisión de bienes públicos globales en general. Es decir, no solo sucede con respecto a la estabilidad climática. En economía,8 desde mediados del siglo xviii el fenómeno polizón ha sido frecuentemente abordado (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 6). El filósofo y economista escocés DavidHume consideraba que «ganar la cooperación de mil ciudadanos para trabajar unidos por el bien común fracasaría frente al incentivo de un individuo de “librarse” del problema y del costo, y… echarle toda la carga a los demás» (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 6). Barret establece que el Protocolo de Montreal(con respecto al de Kioto) hace bien en desterrar polizones recurriendo a «restringir el comercio entre signatarios y no signatarios […] de sustancias contempladas por el tratado y de productos que las contengan», destacando que «estas sanciones eran “a fin de estimular a cuantas naciones fuera posible para participar en el protocolo [de Montreal]”» (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 6).

Este incentivo relativo al comercio venía también con otros incentivos individuales, especialmente para las economías más grandes. Cada uno de los países se preocupaba por el papel del Protocolo de Montreal en el combate contra la destrucción de la capa de ozono, porque esta «impide a la radiación ultravioleta biológicamente dañina alcanzar la superficie de la Tierra [y] retardar el crecimiento de las plantas […] otras vidas marinas […] [mientras causa] cataratas, supresión inmunológica, [y] cáncer de piel» (Barret, 2010). El incentivo concreto individual para que Estados Unidos se acogiese al Protocolo de Montreal podría mostrarlo el episodio de agosto de 1987, cuando «un mes antes de adoptarse el Protocolo de Montreal, le extirpan al presidente estadounidense Ronald Reagan un cáncer de piel de la punta de su nariz» (Barret, 2010). Más allá de estos asuntos de incentivos relativos a salud y medioambiente, desde el punto de vista económico, en 1990, el Consejo de Asesores Económicos estadounidense concluyó que el «costo de cumplir» con los objetivos de reducción de CO2 en ese entonces sería de 35 a 150 veces mayor que el costo de cumplir con el Protocolo de Montreal (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 206). La «evasión», aunque puede parecer similar al problema del «polizón», en realidad es distinta.

La «evasión» «solo puede surgir cuando hay comercio internacional ». Este problema puede, de hecho, evitarse «asegurándose» de que la participación en un acuerdo sea completa porque entonces ya no habrá «otros países hacia donde pueda re-ubicarse la producción ».9 El problema de la «evasión » está limitado en el Protocolo de Montreal. Su frecuencia en el Protocolo de Kioto es un problema económico y político; y la «evasión» fue una de las razones por las que el «Senado de Estados Unidos se opuso al mandato de Berlín» antes, durante el proceso de la cmnucc ( Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 215).

Estos problemas de Kioto están enraizados en su diseño defectuoso (Barret, 2010). En suma, Kioto carece de incentivos. Carece de la política «del palo y la zanahoria», contemplada en el Protocolo de Montreal (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 216). El problema de la «participación incompleta» es crucial, y necesita ser superado si la estabilidad climática, en tanto que bien público global de naturaleza «agregada », ha de ser lograda y provista globalmente. Además, Barret destaca que los «límites de emisión contemplados por el Protocolo de Montreal son permanentes, mientras que aquellos cubiertos por el Protocolo de Kioto llegan solo hasta el 2012» (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 211). Esto presenta un problema porque las «inversiones para reducir emisiones involucran proyectos que duran 25 años o más», por lo que las «inversiones a largo plazo (orientadas a emisiones de CO2 reducidas) se vuelven menos atractivas» (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 211). Pero quizás este problema (falta de límites permanentes de emisiones) es el resquicio de esperanza para lograr que el Protocolo de Kioto sea efectivo a la hora de incentivar y asegurar la estabilidad climática como un bien público global. Todos los países  (ambos, Anexo I y No Anexo I) han sido afectados por el cambio climático de un modo u otro, sea por los huracanes que golpean la parte sureste de los Estados Unidos o por las inundaciones y el aumento del nivel delmar a lo largo del litoral de China continental. Es apropiado, por ende, reconocer que reducir las emisiones de CO2 del mundo depende del esfuerzo acumulativo de todos los países, especialmente de estos dos (Barret, 2010). El impasse político y económico, omnipresente en las tres últimas , se ha debido muy probablemente al diseño defectuoso de Kioto (como tratado), más que a la carencia de voluntad política (colectivamente) de las partes de ese tratado.

La estabilidad climática, en tanto que una meta del Protocolo de Kioto y un proceso, necesita ser abordada de manera diferente. Necesita mirarse a través del lente del bien público global. Esto significa que los países deben «ir más allá de controlar lo malo», en este caso las emisiones de CO2, e «ir hacia la provisión de bienes», a lo cual contribuiría la utilización de tecnologías innovadoras que generen ambiental y socialmente el crecimiento económico sostenible mientras reducen, simultáneamente, las emisiones de CO2 que queman el planeta y causan estragos económicos, degradación ambiental y devastación social en países enteros (Kaul y otros, 42). También, «la ayuda al desarrollo internacional» necesita cambiar y pasar del «modelo donante-receptor tradicional» a un «modelo cooperativo » más «multilateral», donde «el desarrollo sea conceptualizado como un problema de provisión de bienes públicos globales, en vez de una transferencia directa de recursos […] facilitando el logro de metas cooperativas globales». Este cambio de paradigma contribuiría a la «economía de provisión de bien público» al determinar «no solo las ganancias potenciales de la cooperación sino también el grado de cooperación que puede ser sostenido por el anárquico sistema internacional » (Kaul, Grunberg y Stern, 2003: 211). Dervis considera que un enfoque similar podría cambiar la manera en que la cooperación al desarrollo está estructurada actualmente.

También afirma que la evaluación de los esfuerzos de los países en desarrollo para reducir la pobreza y mitigar el cambio climático debería ser respaldada por la asistencia al desarrollo oficial10 como una versión mejorada de capital de riesgo global que no solamente serviría para asistir a los países en desarrollo del lado receptor, sino que también beneficiaría a países donantes al contribuir al bien público global de estabilidad climática (Dervis, 24). Para sobrellevar el fracaso de la más reciente  y abordar efectivamente el cambio climático, se requerirá, considera Broder, «reorientar la producción de energía, transporte y agricultura en todo el mundo», a los que llama «músculos de la vida moderna» (2011). Aquí alude al enfoque del bien público global con una orientación hacia la provisión de bienes en vez de mitigar el mal. Revkin destaca la investigación de la Escuela de Leyes de Harvard, 11 la cual propone «robustecer la falta de decisión del proceso del tratado climático desplazando el enfoque, yendo de las confrontaciones en torno a las emisiones al trabajo colaborativo, incentivando el acceso a opciones modernas de energía».

Esa investigación subraya que «dos décadas de debate [en la cmnucc] […] han creado un juego nulo sin oportunidades para resolver los problemas creando ganancias mutuas». Se hace eco de las palabras del delegado de la juventud en la reciente  de Durban, quien con frustración declaró a los gobiernos: «Ustedes han estado negociando toda mi vida». El apoyo más poderoso para este argumento está en la respuesta a las repetidas demandas de información de Revkin al «equipo del tratado climático de la Administración Bush», donde Estados Unidos responde afirmativamente a la pregunta de si el mundo podría haber «estado mejor» de haber firmado una «Convención Marco [de Energía] sobre Cambio de Tecnología […] en vez de una de cambio climático » (Revkin, 2011).

La lección más importante que, al parecer, hemos aprendido como resultado del limitado progreso de las negociaciones del Protocolo de Kioto es política. Las Naciones Unidas deberían detenerse un momento para reflexionar sobre la reciente . Casi todos los asuntos globalmente urgentes requirieron algún tipo de foro alternativo, especialmente para lograr progresos. La crisis cubana de los misiles, probablemente el conflicto que llevó al mundo más cerca de la aniquilación inmediata, requirió negociar en «foros múltiples». ¿Quizá la estabilidad climática solo puede lograrse mediante foros alternativos? ¿Quizá lo que se necesita es una especie de G-20, que apunte a romper ese impasse inmediato, el cual realmente existe en el nivel de relaciones sino-estadounidenses? El mundo parece quedarle grande a Kioto. Los cambios de la economía global nos muestran que tenemos delante de nosotros un acuerdo del siglo xx en el siglo xxi. A la luz de esta situación, ¿cómo podríamos jamás hacer que la estabilidad climática actúe en beneficio del bien público global? La tarea que está sobre el tapete es demasiado grande para Kioto.

Nota: El artículo es un extracto del capítulo ocho del libro Visiones para la economía global: crecimiento económico, gobernanza económica global y economía política, de John R. Gagain, Jr.

Notas de la traductora

1- En inglés, un Framework Convention on Climate Change (unfccc).

2- Conferencia de las Partes. Conference of the Parties (), en inglés.

3- unfccc Meetings, en inglés.

4- Flogging a dead horse (azotar a un caballo muerto), en inglés en el original.

5- Global Public Goods (gpg), en inglés.

6- Leakage, en inglés.

7- Consumidores libres de carga, free riders en inglés.

8- Economía en tanto que estudio.

9- Deslocalizada.

10- Official Development Assistance (oda), en inglés.

11- Harvard Law School, en inglés.

Bibliografía

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