La evolución de las relaciones de la Unión Europea con los ACP, hacia la asociación económica

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Los acuerdos de asociación económica se presentan como una respuesta al cuestionamiento de la relación entre los países europeos y los que conforman el bloque África, Caribe y Pacífico por el sistema comercial multilateral, y aparecen como posibles motores de integración y desarrollo. El acuerdo UE y Cariforo ilustra la renovación de estas relaciones sobre la base de la asociación. Además, ha favorecido las negociaciones regionales y de una estructura jurídica propicia al desarrollo económico de la zona. Sin embargo, son las iniciativas políticas internas a la región las que deben emprender su integración y dirigir su desarrollo. En esta perspectiva, la República Dominicana puede jugar un papel importante.

La articulación entre integración regional y bi-regionalismo Europa-Caribe aparece en el centro del proceso de desarrollo de la zona caribeña. Los acuerdos de asociación económica (aae) se presentan como una respuesta a la relación entre la Unión Europea y los países acp (África-Caribe-Pacífico), históricamente fundada sobre un sistema de preferencias comerciales que ha sido cuestionado por el sistema de los intercambios internacionales liberalizado. Sin embargo, el aae no debe sustituir a la necesaria integración regional del Caribe, que los países de la zona deben realizar, de manera casi endógena. Sin duda alguna, la Unión Europea, socio antiguo y relevante, debe jugar un papel de catalizador pero sin sustituir las iniciativas políticas internas a la región. Estas deben constituir el motor del proceso de integración y dirigir el desarrollo económico de la zona. En esta perspectiva, el papel de la República Dominicana puede ser determinante.

A través de un estudio comparativo del camino europeo hacia la integración y de la relación que la Unión Europea ha desarrollado con los países acp, nos proponemos analizar el rol motor de la ue en la toma de conciencia de la necesidad de la integración regional, pero también el aprendizaje por la región caribeña de las herramientas que le permiten, y a la vez el límite necesario de este papel que no debe conducir a sustituir a una relación de asociación una posición de dominación o conducir a la reproducción de un modelo externo de integración no adaptado a las especificidades de la región. Desde las dos partes del Atlántico, el equilibrio de la relación es un objetivo: los pesos económicos y políticos respectivos de ambas regiones implican que este sea particularmente difícil de mantener. Además, el periodo de crisis actual ubica al Caribe en un momento clave de su desarrollo como región y de su relación con Europa.

En la primera parte del artículo, proponemos un análisis del proceso que ha conducido a la adopción del aae con el Cariforo, el cual se presenta como una manifestación del resultado de una relación histórica ue-acp en un ámbito comercial mundializado. En una segunda parte, esbozaremos la cuestión de la implementación del aae ue-Cariforo, preguntándonos si ilustra bien el comienzo de una renovación de las relaciones desarrolladas por la ue con sus socios del Caribe en el marco de un sistema comercial multilateral, participando así al desarrollo armonioso de la región.

La relación histórica evoluciona en el contexto comercial mundializado  

La política europea respecto de los países acp está basada sobre preferencias comerciales históricas. La UE desarrolla estas relaciones privilegiadas con los países ACP desde la primera convención ceacp de 1963, la Convención de Yaoundé, luego Convención de Lomé en 1975, y a continuación Cotonou a partir del 2000. Así, estos acuerdos con los países acp constituyen la “política comunitaria” (de la Comunidad Europea, ce) más antigua que asocie comercio y desarrollo.

La expresión “países/Estados acp” surgió con la creación del “grupo de Estados de África, Caribe, Pacífico” instaurado en 1975 por el Acuerdo de Georgetown (Guyana), el cual contaba con 46 Estados partes y buscaba institucionalizar al grupo acp al atribuirle una estructura permanente, el Secretariado General, y un estatuto jurídico real. Hoy en día, el grupo acp reúne a 79 Estados partes, que forman parte – excepto Cuba– del Acuerdo de Cotonou, antiguamente Acuerdos de Lomé.

El objetivo del sistema implementado por la Convención de Lomé, y luego de Cotonou, fue garantizar un acceso más amplio y favorecedor de los productos acp a los mercados europeos sin reciprocidad, lo que entraba en contradicción con el sistema comercial multilateral controlado por la Organización Mundial del Comercio (omc) desde 1994. La omc tiene como objetivo instaurar un mercado mundial liberal, es decir abierto y transparente, con el respeto de una competencia estricta entre los Estados, y descansa sobre el principio de la cláusula de la nación más favorecida, que implica que toda ventaja otorgada por uno de los Estados a otro deberá ser automáticamente traspasada también al conjunto de los demás Estados miembros. Por lo tanto, para mantener este tratamiento preferencial concedido a los países acp, la ce tenía que beneficiarse de una derogación, que obtuvo el 9 de diciembre de 1994.

Sin embargo, los límites de estas relaciones preferenciales ce-acp serán evidenciados con el conflicto bananero, las condenaciones sucesivas de la ce por los órganos de la omc que conducían cada vez más a reducir el alcance de la derogación que se le había otorgado, comprometiendo el tratamiento preferencial consentido. De todas formas, la erosión de las preferencias es inherente a la liberalización de los intercambios comerciales porque si los aranceles siguen siendo un obstáculo al comercio, por aplicación del tratamiento de la nación más favorecida, asistimos a una minoración general y continua de los aranceles que va disminuyendo de manera considerable el interés que presenta para los países en desarrollo la obtención de un acceso preferencial a los mercados de los países desarrollados.

En la perspectiva de una renovación de las relaciones ue-acp, el acuerdo de asociación firmado el 23 de junio de 2000 en Cotonou con los países acp “ofrece un campo de aplicación privilegiado para una política refundada, gracias a la fuerza de una relación que integra un diálogo político, una dimensión comercial y una ayuda para el desarrollo”. El acuerdo entró en vigor en abril de 2003 y fue revisado en 2005; es un convenio global que apunta a la vez a consagrar cambios importantes y a mantener las ventajas adquiridas de una relación de cooperación histórica. Los objetivos de los acuerdos son ambiciosos: se trata principalmente de introducir el principio de la “reciprocidad”, lo que se traduce justamente por la utilización de la nueva expresión “asociación económica”. Los pilares de este acuerdo son: la instauración de nuevas relaciones económicas y comerciales fundadas sobre la igualdad de los socios, la promoción de los enfoques participativos, la instauración de estrategias de desarrollo basadas en la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la cooperación financiera.

El acuerdo de Cotonou de junio de 2000 prevé la negociación de acuerdos de asociación económica regionalizados, con el fin de permitir el establecimiento de zonas de libre comercio entre grupos de Estados ACP, constituidos en unión aduanera y la Unión Europea. Por lo tanto, el aae es una zona de libre comercio que suprime de manera progresiva la mayoría de los aranceles (medidas arancelarias) entre las partes, así como las medidas no arancelarias (por ejemplo, las medidas con efecto similar). Los aae son definidos en el Acuerdo de Cotonou (artículo 36, 1) como el instrumento principal de cooperación económica y comercial, estrechamente relacionados con los aspectos del acuerdo relativos a la dimensión política y a la cooperación financiera para el desarrollo. Su particularidad es la de incluir una vertiente de ayuda financiera, dispensada por el Fondo Europeo de Desarrollo (fed). Esta ayuda tiene como objetivo facilitar la implementación de los aae, compensando el costo de la apertura comercial y de la reestructuración económica a la cual conduce.

Por lo tanto, la implementación de los aae apunta a reforzar las relaciones ue-acp, a favorecer la liberalización comercial de las economías ACP, a incentivar los procesos de integración regional, y se apoyan sobre tres principios fundamentales: la reciprocidad, la ayuda financiera, el regionalismo. Se inscriben también en una perspectiva más general que aspira a implementar un marco de gobernabilidad económica, es decir, reglas estables, transparentes y previsibles, necesarias para reducir los costos implicados por los intercambios, atraer nuevas inversiones y hacer que los productores de los acp se diversifiquen y se vuelvan más competitivos.

Hasta Lomé III (1984), la Comunidad Caribeña (Caricom) era el interlocutor para la coordinación de la cooperación regional de la UE en el Caribe. La Caricom fue creada en 1973 por el Tratado de Chaguaramas, con la voluntad política de sus Estados firmantes de comenzar un proceso de integración regional avanzado incluyendo la implementación de un mercado común y también de la creación de una corte de justicia. Al contrario de su Estado vecino, Haití, la República Dominicana no se integra a la Caricom. En 1989, la República Dominicana y Haití firmaron la Convención de Lomé IV. Esto ha implicado la necesidad de crear una nueva instancia de coordinación de la cooperación regional en la cual estarían representados todos los Estados del Caribe: es así que en 1991 fue creado el Cariforo, Foro de los países acp del Caribe que asume el rol de interlocutor regional frente a la Unión Europea, tanto para la implementación de programas de cooperación como para el desarrollo de discusiones políticas ligadas a la implementación de los acuerdos ue-acp.

Entre 2004 y 2008, la República Dominicana ha negociado el aae con la ue a través de la estructura del Cariforo. En la perspectiva de estas futuras negociaciones, había anteriormente firmado con la Caricom, de la cual no es parte, un tratado de libre comercio.

Las negociaciones que se han desarrollado durante cuatro años, de forma continua y avanzada, han constituido una experiencia positiva y enriquecedora para la República Dominicana, la cual tuvo que negociar de manera conjunta con otros Estados del Caribe, lo que condujo a un acercamiento con sus vecinos. Se requerían esfuerzos desde la región para negociar “en bloque” con la Unión Europea. Estas negociaciones supusieron que cada país defina su posición y luego que el Cariforo adopte una posición común consensual como región, para que se puedan desarrollar las negociaciones entre los dos bloques ue y Cariforo. Con el aae se puede afirmar que se ha puesto en marcha un mecanismo de negociación que implica a casi todos los países de la región.

La adopción de los aae permite a los países acp conservar sus accesos preferenciales al mercado europeo bajo la condición de abrir sus mercados a la mayoría de los productos europeos, lo que revela la intención de la ue de mantener relaciones privilegiadas con estos países, pero de hacerlo en conformidad con el derecho de la omc (artículo xxiv del gatt), eligiendo el “bi-regionalismo” sobre la base de la reciprocidad.

Una relación renovada en el marco del sistema multilateral

El principio central y fundamental del comercio mundial sobre el cual descansa la omc es el de la igualdad de tratamiento entre los Estados, asegurada por la clausura de la nación más favorecida. Esta exigencia prohíbe todo régimen discriminatorio y, por lo tanto, todo tratamiento preferencial entre ciertos Estados miembros de la omc.

Sin embargo, la omc tolera la formación de conjuntos regionales bajo la condición de que estos no limiten la liberalización multilateral de los intercambios. En efecto, los acuerdos de integración regional económica que tienen como objetivo desmantelar ciertos obstáculos a los intercambios entre países de una región, a través de uniones aduaneras y zonas de libre intercambio, conducen a un reforzamiento de las relaciones entre países vecinos y favorecen la emergencia de un comercio más abierto. Así, según el derecho de la omc, estas integraciones regionales son posibles si persiguen la meta central de facilitar el comercio entre los participantes y se abstienen de oponer obstáculos al comercio a los demás países, es decir, que tienen un efecto creador de intercambios internacionales.

La reunión de comercio y asociación puede parecer contradictoria; no existe, en derecho internacional económico, una definición claramente establecida de este principio, pues se trata de un nuevo concepto que relaciona el desarrollo sostenible de los países en desarrollo a la apertura de sus mercados. La firma del AAE constituye una oportunidad positiva en la perspectiva de desarrollar las relaciones UE-Cariforo a través de una dinámica de integración regional interesante, la cual debe tomar en cuenta las asimetrías entre las economías y reforzar la cooperación.

El aae firmado el 15 de octubre del 2008 se estructura alrededor de tres ejes: acceso a los mercados, aspectos relacionados con el comercio, y los servicios e inversiones. Respecto al primer eje, se puede subrayar: todos los productos originarios del Cariforo entrarán sin aranceles en la ue, los países del Cariforo tienen plazos hasta de 25 años para suprimir de forma progresiva los aranceles con la posibilidad de prever salvaguardias para los sectores sensibles, así como un periodo de tres años para empezar la supresión de los aranceles y autorizaciones de mantener medidas de protección y de defensa comercial para periodos de hasta ocho años.

Además, el aae libera los intercambios en el sector de los servicios con la perspectiva de promover el crecimiento; fomenta el desarrollo a través de disposiciones que obligan las partes a promover la competitividad y a financiar el ajustamiento estructural; facilita la cooperación en el marco del programa de innovación; demuestra una cierta flexibilidad a nivel de las reglas de origen; incluye disposiciones relativas a la cooperación administrativa y a la transparencias de las aduanas; contiene compromisos a nivel de la transparencia y de los mecanismos de licitación; ayuda a los exportadores caribeños a satisfacer a las normas de la ue e internacionales a través de una cooperación técnica.

Si el AAE no afecta a los demás acuerdos de libre comercio que habían sido concluidos por la República Dominicana en sus relaciones regionales, es decir el acuerdo de libre comercio Caricom-rd (1998); el acuerdo de libre comercio entre la RD y América Central (1998); el acuerdo parcial entre la rd y Panamá (2003), y el acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos, América Central y la rd (dr-cafta, 2004), viene completando el panorama comercial exterior del país, contribuye a estructurarlo jurídicamente y refuerza la liberalización de los intercambios.

La dirección del Comercio Exterior y Administración de los Tratados, que depende del Ministerio de Industria y Comercio de la República Dominicana, estudia las condiciones e impactos de la aplicación del aae. Se observa que si ha permitido la implementación de una estructura jurídica y general sólida con mejores condiciones para las negociaciones y la cooperación, ha revelado también ciertos fallos internos que necesitan la implementación de mecanismos para realizar avances en estos dominios, con el objetivo de permitir un aumento de las exportaciones.

Para beneficiarse de todas las consecuencias positivas esperadas en términos de desarrollo, la región debe responder al importante desafío de la consolidación de su integración regional. En efecto, el aae descansa sobre una regionalización de las relaciones comerciales, que el Caribe debe reforzar. La cláusula de la nación más favorecida, que implica que si un Estado del Cariforo ofrece una ventaja a un Estado no miembro del Cariforo deberá automáticamente ofrecerla al conjunto de los Estados partes del aae, si este Estado no miembro tiene una participación superior a uno por ciento del comercio mundial, va en este sentido. Sin embargo, el hecho de que la República Dominicana no sea parte de la Caricom, cuyo secretario general, designado por sus miembros, ejerce igualmente estas funciones en el marco del Cariforo, constituye una disfunción evidente que provoca bloqueos administrativos y limita la integración.

En este sentido, la nominación en junio de 2011 del dominicano Iván Ogando Lora como el primer director general del Cariforo para avanzar en la ejecución de los proyectos de cooperación regionales en el marco del Acuerdo de Cotonou y acelerar la implementación del aae abre una nueva fase en las relaciones entre la República Dominicana y la Caricom en el marco de la integración regional del Caribe.

“La cooperación regional y las negociaciones de la ue, en el marco de Cotonou, con la región del Caribe, son los únicos factores dinamizadores para una eventual integración de la República Dominicana con la Caricom”. Así, nos podemos preguntar en qué medida una integración regional fomentada por factores exteriores (en este caso, la Unión Europea) constituye un proceso adecuado para aprovechar todos los beneficios que supone. ¿La integración regional no debería ser un movimiento realizado a la iniciativa directa e interna de los miembros que la componen para un desarrollo intrarregional anterior a la apertura comercial hacia otros socios? La renovación de las relaciones UE-ACP desde la primera Convención de Yaoundé bajo el efecto de la liberalización del comercio mundial es un hecho, ya que descansa ahora sobre la reciprocidad, pero, en el caso del Caribe, ¿descansa también sobre una realidad regional adecuada? ¿En qué medida el AAE UE-Cariforo podría ser un factor de integración para la región del Caribe o, al contrario, un instrumento revelador de sus fallas?

Notas 

1 La OMC integra la herramienta de la regulación del libre comercio y del mercado mundial constituido por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt) de 1947, que cuenta como uno de sus principios esenciales el trato general de la nación más favorecida (artículo i): “Cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado”. Los dos otros principios son: el trato nacional (artículo iii) así como la transparencia de las políticas y reglamentaciones comerciales (interdicción de las restricciones cuantitativas). El dumping que causa daños y las subvenciones están prohibidos (artículo VI). 

2 Derogación obtenida por la Comunidad Europea el 9/12/1994 a raíz del artículo XXV, párrafo 5 del gatt, y luego decisión del 14/12/2001 de la conferencia ministerial de la omc sobre el régimen de importación del banano de la CE. 

3 El conflicto bananero tenía que ver principalmente con la cuestión de la extensión de la derogación obtenida por la ce. 

4 Declaración del Consejo y de la Comisión (de 105), Bruselas, 10 de noviembre de 2000, punto 5. 

5 Cf. Regional Strategy Paper y Regional Indicative Program 2008-2013 de la Comisión Europea para los Países del Caribe, que presenta el décimo fed. 

6 Con África del oeste y África central en octubre de 2003, con África oriental y austral y con los países acp del Pacifico en 2004. 

7 Estados miembros de la Caricom: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago. 

8 El Foro de los Estados acp del Caribe (Cariforo) agrupa: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, República Dominicana, Montserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago. 

9 El acuerdo de libre comercio entre la Caricom y la República Dominicana se firmó en agosto de 1998 y crea una zona de libre comercio destinada a reforzar las relaciones comerciales y económicas entre las partes, tomando en cuenta las diferencias de niveles de desarrollo entre la República Dominicana y los países de la Caricom de desarrollo menor. 

10 Documento del 19 de diciembre de 2007, “Beneficios para la República Dominicana del Acuerdo de Asociación Económica con la Unión Europea”, página web de la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales. 

11 La Dirección General del Cariforo está ubicada en Georgetown (Guyana), sede del Secretariado General Caricom y Cariforo. 

12 Boletín de información ohadac del 20/06/2011, Jean Reale, acp Legal. 

13 Iván Ogando, “La cooperación europea y la integración Caribeña: logros y limitaciones”, en “La dinámica del Gran Caribe: tendencias actuales”, Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe, cries, núm. 6, 2007.