La inmigración haitiana en la República Dominicana es un tema de permanente presencia en la agenda pública de ambos países. La actualidad de este debate se torna clara en los ejes considerados últimamente como los de mayor importancia y trascendencia: las migraciones, el comercio binacional, la frontera y la seguridad nacional predominan actualmente como las principales preocupaciones de la relación entre los dos Estados.
Otros, como los referidos a los derechos humanos y laborales, xenofobia y discriminación, dominicanos de ascendencia haitiana, etc., suelen estar asociados de manera directa con algunos de estos grandes temas y, consecuentemente, adquieren principalía dependiendo de la coyuntura.
Pero lo cierto es que para encontrar salidas adecuadas que permitan a los dos países convivir de la manera más armónica posible, lo primero que debemos entender es que compartimos una misma isla. Parece trivial la afirmación pero, sin embargo, una larga historia de desencuentros parece confirmar que algo tan obvio no siempre se ha visto. Los intereses de actores estratégicos de ambas partes las más de las veces imponen una visión de coyuntura dejando de lado los de la estructura, reduciendo la posibilidad de pensar a largo plazo, en una estrategia de desarrollo insular como la imagen objetivo de las políticas públicas necesarias para tal finalidad.
La segunda condición es despojarnos de una visión estática de la problemática que por años ha sido fuente de mitos y deformaciones que con respecto al “otro” se tiene en ambos lados de la línea fronteriza. En ese sentido, la “ideologización” del debate es un sesgo que ha limitado la posibilidad de acercarnos y compartir un diagnóstico más racional sobre la relación interestatal, afectando negativamente la creación de un clima prolongado que favorezca soluciones compartidas y con cierto grado de permanencia.
Un tercer factor a considerar son los actores que discurren en esta trama de lo social y geopolítico. Históricamente, las oligarquías, las élites políticas, burocráticas y militares, así como los poderes fácticos planetarios, en este caso, países del centro del capitalismo mundial, etc., han incidido en el predominio de los cursos de acción tomados por los gobiernos, excluyendo a la sociedad. Por supuesto, en los últimos decenios, crece la influencia de la visión(es) predominante(s) de sociedad civil local e internacional sobre la problemática domínico-haitiana, también no exenta de importantes sesgos y mitificaciones.
Finalmente, otro elemento que no podemos soslayar es la influencia que con visos de determinación tiene el entorno internacional y regional. No es lo mismo el binomio (que relaciona lo global con lo local) guerra fría/dictaduras que el de globalización/democracia para los fines de reducir la brecha del desencuentro entre ambas naciones.
Todo lo anterior me obliga a hacer un vuelo rasante sobre cada componente para situar mejor mis propuestas.
Las migraciones
Los flujos migratorios de los ciudadanos haitianos a la parte este de la isla están ligados al desarrollo de la industria azucarera en la parte dominica, por un lado, y la dominación norteamericana en la isla, que, entre otras cosas, posibilitó la creación de los ingenios azucareros, asegurando mano de obra diestra y barata. En ese proceso, la composición orgánica del capital tenía en los bajos salarios la mayor garantía para su reproducción. Ese tipo de migración contaba con dos características a destacar. Por un lado, se basaba en jornaleros, es decir, mano de obra no calificada para labores técnicas, administrativas y gerenciales, y, por el otro, concentrada en los lugares de trabajo, sin posibilidad alguna de movilización territorial y laboral. En otras palabras, una migración exclusivamente laboral y con derechos laborales y sociales mínimos, cuando no inexistentes.
Pero importa saber que al igual que hoy, fue la oferta del mercado de trabajo lo que expandió la demanda, elemento importante a considerar para desmontar algunos mitos que en la actualidad se utilizan políticamente. Desde ese momento, heredamos la visión (amplificada en el trujillismo) de que el elemento militar es fundamental para una acertada política migratoria del Estado dominicano.
Con la llegada de Trujillo al poder, y muy especialmente en las postrimerías de la década del treinta, se abre una nueva fase de la contratación de la mano de obra haitiana para la industria azucarera. En 1939 se crea la ley de inmigración, marco jurídico que aseguró los flujos de migrantes hacia la industria azucarera exclusivamente, así como un mayor control y concentración territorial de los jornaleros. El batey deviene el símbolo más poderoso del fenómeno descrito. Pero hay que destacar que nuevos actores se incorporaron en el ciclo productivo: los gobiernos dictatoriales de ambos pueblos, empresarios del azúcar y una élite militar que hizo de ambos ejércitos el intermediario más importante del negocio.
Como socio menor en la intermediación operaba un círculo reducido de funcionarios gubernamentales.
Cuando se inicia la transición democrática en el país, las relaciones laborales toman otro matiz, aunque teniendo como telón de fondo el mismo marco jurídico. Como lo definen Lozano y Everst, el modelo “[…] apoya en acuerdos formales e informales de importación de contingentes por contratos firmados entre los Estados dominicano y haitiano y entre empresas privadas”.
De ese modo, los gobiernos controlaban el ingreso de los inmigrantes sirviéndose de la élite militar tanto para su movilidad como su ubicación laboral y temporal. Pero con la caída de los precios del azúcar en el mercado mundial terminó desplazando a ese renglón como uno de los principales componentes del pib, finalizando con ello la funcionalidad de un modelo económico agro exportador.
La crisis de la industria azucarera en los ochenta es el factor que conecta de manera directa con los cambios en los flujos migratorios oesteeste, determinando una cartografía diferente y un nuevo perfil del inmigrante haitiano. Un nuevo mercado demandó un tipo diferenciado y más diverso de mano de obra, así como mayores niveles de segmentación tanto por rama de actividad como por ubicación geográfica.
Ya para el inicio del siglo XXI, se evidenciaron cambios importantes en el perfil del inmigrante, de los cuales quiero destacar:
1.En el ámbito rural, la mano de obra se desplazó hacia otros rubros agrícolas, como el café y arroz, y otros producidos por campesinos medios en fincas agrícolas que demandan mano de obra no familiar en determinados períodos de la siembra y cosecha. El fenómeno modifica también la estructura clasista del inmigrante cuya discusión no está en juego en esta ponencia.
2. Se evidencia una sustancial modificación productiva-espacial, teniendo la ciudad el predominio sobre el campo y los rubros de la construcción, turismo y comercio como las principales actividades demandantes de mano de obra haitiana. Las zonas francas incorporan incluso inmigrantes con mayores niveles de calificación y que pertenecen a la última oleada migratoria.
3. De igual modo, se acrecienta una tendencia a la femenización de la mano de obra haitiana.
4. Pero de acuerdo a los datos de la encuesta sobre inmigrantes haitianos auspiciada por oim y flacso en 2002, los varones jóvenes siguen predominando.
5. También predomina el inmigrante con ningún o muy bajo nivel de escolaridad, constituyendo la gran masa de la mano de obra no calificada. Pero, respecto a las primeras oleadas migratorias, la incorporación creciente y al parecer sostenida de inmigrantes con educación secundaria y universitaria se modifica notablemente. Esto se explica en parte por la diversificación de la demanda en ramas de actividad que necesitan mayores niveles de calificación y aprovechar las ventajas comparativas que una fuerza de trabajo etnitizada, con derechos laborales y sociales extremadamente precarios.
6. Finalmente, se evidencia la existencia de redes transnacionales cuyas particularidades no se han estudiado suficientemente, pero que constataciones empíricas demuestran una lógica de funcionamiento que posibilita su caracterización.
Esos cambios llevan a un mejor entendimiento del sistema migratorio en sus múltiples dimensiones, articulaciones y lógica de funcionamiento donde los Estados antepongan el dispositivo racional-legal a los fundamentalismos ideológicos.
El comercio
A mi juicio, el comercio es otro de los ejes prioritarios en la agenda pública de ambos países. El desarrollo desigual y combinado del capitalismo en la isla ha posibilitado un tipo de intercambio en el que la parte dominicana dirige hacia su vecino los excedentes de su producción, convirtiéndose en el segundo socio comercial. En el caso dominicano, Haití es el tercer destino de sus exportaciones, después de Estados Unidos y Puerto Rico. Del lado haitiano, tal y como lo refiere Rubén Silié, estos “[…] compiten en menor medida con productos propios y mucho más con productos importados que por tener un bajo arancel en dicho país son capaces de competir con el mercado dominicano de importación, donde los impuestos son mayores”.
Ese circuito formal de comercialización binacional se vigoriza a partir del embargo impuesto a los militares golpistas haitianos en 1991. Desde entonces, se estima una tasa de crecimiento anual que oscila entre 10 y 15 por ciento. Evidentemente, la balanza comercial beneficia a la República Dominicana. Sus exportaciones hacia el vecino país se caracterizan por:
1. Un número considerable de productos, pero con el peso específico determinante de los materiales de construcción y productos agropecuarios.
2. Una parte considerable de productos sin los estándares de calidad necesarios para exportar o para el propio mercado interno dominicano. Esto permite la supervivencia de un considerable número de medianas y pequeñas empresas dominicanas y la ganancia extraordinaria en aquellas que tienen mayor nivel de concentración de capital.
El dinamismo del comercio estimulado por el embargo permitió que del lado dominicano, en 2001 se promulgara la Ley 28-01 para el fomento de las inversiones y el apoyo en la frontera. Esta ley, modificada en 2005, creó la denominada Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, estimulando, mediante facilidades en las que se incluyen exenciones fiscales, que industrias nacionales se asentaran en la zona. Hasta el momento, la estrategia no ha funcionado, entre otras razones porque las pocas industrias establecidas se ubicaron casi en su totalidad lo más cerca posible a Santiago y Santo Domingo. Vale decir, en los pueblos fronterizos más lejanos de la línea divisoria.
De 40 empresas que en 2006 se habían establecido, sólo cinco estaban en esos pueblos (tres en Dajabón; dos en Pedernales y una en Elías Piña),5 impactando mínimamente en la creación de empleo en las comunidades más deprimidas de la frontera y, en consecuencia, manteniéndose punteras en los procesos de expulsión de sus respectivas poblaciones.
Paralelamente a ese mercado formal, el comercio transfronterizo tiene en la actualidad dos características fundamentales: los denominados mercados semanales, donde se realiza la compra y venta de mercancías, pero cuyas utilidades se dispersan en todo el territorio nacional en la medida en que esos pueblos son puntos de concurrencia de los agentes de la comercialización pero no el origen de la oferta.
La otra modalidad, de crecimiento sostenido y sin duda la de mayor dinamismo en el mercado transfronterizo, es de la ropa usada. La misma ya se extiende hasta la ciudad de Santo Domingo. Pero lo que importa destacar es el grado alto de informalidad, las precarias condiciones con las que funcionan las aduanas y el estímulo permanente para prácticas de acumulación mediante mecanismos ilícitos.
Esas debilidades institucionales para manejar el comercio transfronterizo permiten también el trasiego de todo tipo de contrabando, drogas, personas y múltiples actividades ilegales, lo que nos remite al otro componente de la agenda.
La frontera y la seguridad nacional
La tradición dominicana sobre seguridad fronteriza privilegia el militarismo como el sustituto de las debilidades institucionales que hacen de la frontera una de alta porosidad. El trujillismo utilizó una estrategia discursiva centrada en la intencionalidad de los gobernantes y del pueblo haitiano de seguir considerando la isla como única e indivisible. La Constitución haitiana le dio estatura de verdad a la afirmación del mito trujillista. Desde entonces, frontera y seguridad nacional son dos caras de la misma moneda y, en consecuencia, las soluciones que enfatizan el desarrollo de un Estado de derecho y la creación de una nueva ciudadanía no formaron parte del ideario oficial sobre esas demarcaciones.
Tal y como lo plantea Rubén Silié, durante la dictadura trujillista “[…] se construyó en esta parte de la isla una ideología anti-haitiana a la luz de la cual se produjeron muchos estereotipos y prejuicios, acompañados de los supuestos propósitos expansionistas de los haitianos, llegando a distorsionar el hecho de la incipiente inmigración haitiana como una estrategia de re-ocupación del territorio dominicano”.6 De manera similar, en Haití se instaló la idea de que los dominicanos somos un vecino indiferente y soberbio. Y como lo que se percibe como real es real en sus consecuencias, el saldo de las relaciones entre los gobiernos en ese período de las dictaduras apunta hacia una predominancia de la manipulación política, la rapiña económica y el estímulo a definir las identidades nacionales que parten de un valor negativo: el anti.
Escenario
En ese escenario, al igual que hoy, los principales problemas que sirvieron como telón de fondo a las relaciones interestatales fueron los de migración y comercio y, con ellos, la frontera, ese espacio lejano y despoblado, reducto de una doctrina de “seguridad nacional” que militarizó mente y territorio acentuando el poder simbólico del miedo al otro.
El enfoque militarista continuó en las primeras décadas de la transición democrática, salvo que los dispositivos ideológicos que lo justificaban cambiaron de tono, pero no variaron en su esencialidad: esta vez la invasión haitiana sería pacífica, lo que no merma su peligrosidad para la soberanía nacional.
Una fuerza parecida en el plano de la lucha ideológica tuvo la denuncia del doctor Balaguer sobre una supuesta trama de países capitalistas centrales –Estados Unidos, Canadá y Francia– de fusionar la isla, dejándole a la nación dominicana la solución de los problemas del vecino país. Estos dos argumentos adquieren centralidad en la reactivación de una corriente nacionalista neo-conservadora de significativo peso en la opinión pública y con indudable presencia en círculos de tomas de decisiones sobre políticas migratorias en el país.
Por otra parte, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 también influyeron sobre las políticas de seguridad en América Latina y el Caribe. A pesar de haber puntos comunes entre Estados Unidos y los países de la región, como la lucha antiterrorista, narcotráfico, criminalidad, control de puertos y aeropuertos y fronteras, también existen desencuentros. Los países de la región privilegian las reformas institucionales y la colaboración financiera. Ambos, referidos a planes de desarrollo sostenible, gobernabilidad democrática y modernización del Estado.7
Pero la pérdida de influencia de los neoconservadores con la llegada de Obama a la Presidencia permite suponer un retroceso de la versión autoritaria y militarista para la resolución de los conflictos, privilegiando la vía diplomática y la búsqueda de consensos.
Esta nueva coyuntura internacional tiene el potencial de resituar el debate de la seguridad fronteriza en la República Dominicana, considerando los nuevos actores económicos y sociales cuyos intereses colindan con la necesidad de privilegiar los mecanismos de cooperación y procesos de construcción y ampliación de ciudadanía.
Globalización
La denominada globalización condicionó la forma en que las dos naciones debieron encarar los problemas migratorios y comerciales. La necesidad de no quedarse fuera de los procesos de integración y acuerdos comerciales en la región caribeña posibilitó un acercamiento que en ocasiones implicaba una estrategia común para las negociaciones o, por lo menos, el no ignorar los intereses del otro. De ese modo, los dos países se “redescubrieron” a partir de una agenda que garantizara el ingreso a Lomé IV, en 1989, convenio que, por demás, los comprometió en el diseño de proyectos de desarrollo conjuntos.
Sin embargo, el proceso de definición de un nuevo esquema de relaciones interestatales, adaptado a los cambios políticos y el nuevo orden internacional, tuvo en el golpe de Estado al presidente haitiano Jean Bertrand Aristide y la acusación de su homólogo dominicano, Joaquín Balaguer, de un supuesto plan de unificación de la isla urdido por Estados Unidos, Canadá y Francia, con el apoyo de la comunidad internacional, se convirtieron en dos obstáculos que imposibilitaron seguir avanzando en materia de políticas comunes.
Pero a pesar del mal ambiente creado, existía la necesidad de no quedarse aislados en medio de un nuevo orden internacional que demandaba insertarse en la constitución de bloques comerciales regionales. La deteriorada economía haitiana y la adopción de un nuevo modelo económico dominicano, que de agro-exportador pasaba a descansar en el turismo, las zonas francas y las remesas de la diáspora, presionaron en la búsqueda de soluciones comunes.
Eso explica el grado de apertura relativa que se inicia en 1993, con la visita que le hiciera al presidente Balaguer el primer ministro haitiano, Robert Malval, en la búsqueda de acuerdos de cooperación. Tres años después, el presidente René Preval hizo lo mismo, logrando, entre otras cosas, un acuerdo para la creación de la Comisión Mixta Bilateral Domínico–Haitiana.
Y cuando el doctor Leonel Fernández Reyna subía al solio presidencial en 1996, por primera vez, entre los que se encontraban como invitados de honor en la toma de posesión, estaba el primer ministro haitiano, Rony Smart.
Pero lo que marca un verdadero hito en las relaciones interestatales fue la visita que el doctor Fernández le hiciera al presidente haitiano, René Preval, convirtiéndose en el primer mandatario dominicano que visitaba al país vecino, desde mediados del siglo pasado. Significó un cambio de la visión dominicana respecto a las relaciones bilaterales. Este acercamiento del mandatario dominicano tuvo como resultado inmediato una declaración conjunta. También, un memorándum en asuntos migratorios.
Por primera vez en la historia de las relaciones intergubernamentales, en la Comisión Mixta Bilateral Dominico-Haitiana se estableció y discutió una agenda común abordando el tema migratorio y de comercio, así como la puesta en acuerdo sobre las repatriaciones de los indocumentados y algunas normas de regulación del mercado fronterizo.
El intenso proceso de negociación en la Comisión Mixta produjo además cuatro importantes acuerdos bilaterales de cooperación: aduanas, turismo, educación y cultura, y correos.
No sólo la Comisión Mixta Bilateral funcionó de manera regular, sino que se ampliaron los temas de la agenda. Además de los ya “clásicos” sobre migración y comercio, se anexaron los relativos a medio ambiente, agua, energía, agricultura, comercio e inversión, educación, salud, cultura, deportes, juventud y proyectos de desarrollo.
El énfasis puesto en el desarrollo de la región fronteriza, identificando proyectos para el desarrollo local, es otra de las características importantes de esos esfuerzos.
En el período, las relaciones entre los dos gobiernos alcanzaron un clima favorable para el acercamiento y las labores conjuntas como nunca antes en la historia de los dos países. Un claro ejemplo fue la realización de la Primera Conferencia sobre las Relaciones con Haití, celebrada en junio de 1999, como resultado de los acuerdos del Diálogo Nacional. La participación de organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de base, partidos políticos y personas procedentes del mundo académico e intelectual, se tradujeron en recomendaciones emanadas de abordajes que desbordaban la exclusiva visión gubernamental sobre el problema.
El ambiente favorable llevó al nacimiento de lo que podríamos calificar de una nueva sensibilidad frente al problema dominico-haitiano, posibilitando la realización de la Primera Reunión Ministerial de Cooperación Binacional Dominico-Haitiana, en enero del 2000.
Con parecido empuje, crecieron las iniciativas multilaterales para la promoción de la integración económica y cultural entre los dos países.
Sin lugar a dudas, el paquete de iniciativas señaló un camino para el establecimiento de relaciones más formales e institucionalizadas y el convencimiento de que la voluntad política y la inclusión de actores estratégicos son imprescindibles para avanzar hacia un estado de cooperación y mutua solidaridad.
En los momentos actuales, la profunda crisis económica y financiera que sacude a los países capitalistas centrales impactará negativamente el sostenido proceso de crecimiento de la economía dominicana. La realización de la Cumbre por la Unidad Nacional para enfrentar la Crisis Mundial incorporó una mesa de trabajo sobre migra ción y frontera que, por razones de espacio, no puedo detallar, pero que compromete la acción gubernamental a partir de una agenda consensuada entre los actores estratégicos que gravitan el fenómeno migratorio y fronterizo.
Las iniciativas descritas tienen como principal limitación el escaso desarrollo institucional. En el caso dominicano, urge la necesidad del reglamento la ley de migración; la creación de instituciones especializadas para tratar el problema fronterizo que supere la clásica estrategia de control militarizado, y la creación de un censo de la población migrante que incluya a los dominicanos de ascendencia haitiana y que sirva de base para garantizar sus derechos ciudadanos. Estos, junto a una estrategia de desarrollo sostenible específica para la región fronteriza, son los grandes retos a enfrentar.
De manera similar, en el lado haitiano urge una mayor implicación de sus gobiernos en la creación de las condiciones institucionales mínimas que faciliten estrategias comunes en el fortalecimiento de la díada migración y desarrollo.
Pero para enfrentar con éxito las relaciones domínico-haitianas es necesario desideologizar el debate. La tarea no es fácil. En nuestro caso, urge despojarnos de paradigmas y certidumbres que nos permitan emprender lo que para mí es una piedra angular en la concepción de un proyecto de nación que supere el esencialismo excluyente que tuvo en la época de Trujillo su más decidida arquitectura política, ideológica e institucional.
Pero (des)ideologizar el debate no es fácil. Entre la necesidad de superar la situación actual y diseñar una política exterior respecto al vecino, media la historia, con sus hechos y sus interpretaciones. Necesitamos un ajuste de cuentas con esa historia oficial cargada de mitos y retorcimientos que las élites de los dos países instalaron en sus respectivos pueblos, lógicamente, con la inestimable ayuda de los intelectuales.
Es por eso que pienso que en la actualidad un diálogo franco, abierto, desideologizado, en el sentido de despojarlo de todo fundamentalismo de interpretación, debe darse en el país como condición para el diseño de una política clara sobre las relaciones domínico-haitianas.
Superados los problemas de delimitación de la frontera; desacreditada la tesis de invasión pacífica por la presión demográfica; evidenciado el avance en las relaciones comerciales y de intercambio cultural entre ambos países, así como la necesidad de enfrentar un enemigo común, como lo es el problema ecológico, y reconociendo la presión de la globalización, estamos obligados a articular una afirmación de lo nacional en sincronía con una actuación conjunta dentro de un bloque más amplio.
Nadie pone en duda que el colapso económicofinanciero de los centros del capitalismo mundial desatará serios problemas en la periferia. En el caso de la República Dominicana hay que prever la llegada masiva de ciudadanos del vecino país. En ese escenario de crisis, mantener la gobernabilidad democrática pasa también por la manera en que podamos encarar el problema migratorio.
Por eso me preocupa el fenómeno que a partir de los hechos de Hatillo Palma, el pasado año, ha venido expandiéndose en zonas con alta presencia de trabajadores haitianos en el país. Me refiero a la carga xenófoba que desde la población ha pretendido resolver conflictos con haitianos y dominicanos de origen haitiano. Por eso me permito incluir este componente al final de esta entrega, para resaltar que la necesaria mirada estratégica para abordar las relaciones insulares no puede pasar por encima de las contingencias propias del imprescindible del mundo de la vida.
Este texto forma parte de la conferencia magistral pronunciada por el autor en el Primer Seminario Iberoamericano sobre Políticas Migratorias, Cooperación al Desarrollo, Interculturalidad e Integración Social de los Migrantes Latinoamericanos en España, celebrado en abril pasado en Funglode.
Notas
1 Evertsz, F. y Lozano, W. (2008), “Políticas migratorias y las relaciones domínico-haitianas: de la movilidad insular del trabajo a las presiones de la globalización”, los retos del desarrollo insular (248). Santo Domingo. flacso. Mediabyte.
2 Silié, R., Segura, C. y Dore Cabral, C. (2002), La nueva migración haitiana (91-107), flacso, Mediabyte.
3 Ver más sobre las principales características de las migraciones transnacionales, en Dore, C. (1999). “Cartografía del transnacionalismo dominicano: amplias y estrechas prácticas transnacionales”, en Dore, C. Problemas sociológicos de fin de siglo (203-264), flacso, Mediabyte.
4 Silié, Rubén, Aspectos y variables de la relaciones entre República Dominicana y Haití. Prevención y resolución de conflictos. <http://www.revistafuturos.info/ futuros_9/rel_hrd_1.htm>.
5 Más detalles en Alonso, Heroldo (2008). “La cuestión del desarrollo en la frontera domínico-haitiana”, Los retos del desarrollo insular (89-109), Editora Búho.
6 Ibídem, pág 1.
7 Ver más detalles en Bobea, L. (2008) Los problemas de la inseguridad insular frente a la seguridad nacional.
Los retos del desarrrollo insular (137-172). Editora Búho.
