En el marco de la crisis diplomática andina entre Colombia y Venezuela se realizó la xx Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río en Santo Domingo, presidida por el entonces primer mandatario dominicano Leonel Fernández, en la cual se buscó solucionar el conflicto desencadenado por la Operación Fénix en territorio ecuatoriano. Lo que inicialmente fue considerado como uno de los múltiples episodios en la confrontación Uribe-Chávez se convirtió bajo la dirección del Gobierno dominicano en uno de los antecedentes de la nueva institucionalidad interamericana.
En los últimos años se ha iniciado la construcción de una nueva institucionalidad internacional en las Américas. Organizaciones intergubernamentales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Tratado de Comercio de los Pueblos-Alba), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) han desplazado en funciones e importancia a la Organización de Estados Americanos (oea).
Son varias las causas de la nueva reconfiguración del hemisferio, especialmente el bajo nivel de repuesta de la oea ante las crisis políticas de la última década: las intentonas de golpe en Bolivia y Ecuador, los golpes de Estado en Venezuela y Honduras, y la crisis en Paraguay se convirtieron en episodios que aceleraron la configuración de una nueva institucionalidad interamericana que diera respuesta oportuna a un continente en ebullición política.
De todos los episodios acaecidos en el último decenio, quizás el más importante ha sido la crisis diplomática andina. La convivencia amistosa entre la seguridad democrática del presidente colombiano Álvaro Uribe Vélez y la revolución bolivariana del presidente venezolano Hugo Rafael Chávez Frías llegó a su fin el 21 de noviembre de 2007, cuando el mandatario colombiano dio por finalizada, unilateralmente, la participación de su homólogo venezolano en el proceso que busca el intercambio humanitario entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc).
La crisis andina alcanzó su punto más crítico el primero de marzo de 2008, cuando tropas del Ejército y la Policía de Colombia incursionaron en territorio ecuatoriano para «dar de baja» al segundo de las farc, Luis Edgar Devia Silva, alias Raúl Reyes, acción que fue interpretada por Venezuela como una amenaza a su seguridad. El presente artículo muestra de forma sucinta como el comportamiento de la República Dominicana en la crisis andina fue uno de los episodios que contribuyó a la edificación de la nueva institucionalidad americana. Este compendio se ha dividido en tres partes: la primera aborda el contexto de la crisis andina; la segunda analiza la xx Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río; y finalmente la tercera parte expone la importancia del papel desarrollado por el Gobierno dominicano en la construcción de la nueva institucionalidad interamericana a partir de la actitud asumida por este.
La crisis diplomática andina
La región andina es una división geográfica que resulta del paso de la cordillera de los Andes por los Estados de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; también, pasa por el territorio chileno; no obstante, por asuntos culturales, políticos y económicos, el país austral está más articulado a los países del llamado Cono Sur. Son muchos los elementos que vinculan a los países de la llamada región andina. Por ejemplo, geográficamente comparten la doble condición de países con alto relieve característico de la cordillera y zonas selváticas de difícil acceso, lo que ha significado que enfrenten problemas tan graves como el narcotráfico. Otro ejemplo de elementos vinculantes entre los Estados de la región andina es su origen histórico: los cinco países deben su proceso independentista a la figura de Simón Bolívar; es más, Colombia, Ecuador y Venezuela fueron parte de la nación llamada Colombia (1819- 1830), que, en historiografía y para no confundirla con la actual república, se denomina la Gran Colombia.
La República de Colombia enfrenta desde hace décadas al grupo de las farc. Lo que inicialmente empezó como un colectivo de autodefensa campesina posteriormente mutaría a una guerrilla promarxista, y con el paso de los años se fue convirtiendo en un ejército ilegal que, administrando los negocios del narcotráfico, el secuestro y la extorsión entre otras formas delictivas, estuvo a punto de arrodillar al Estado colombiano.
El gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) formuló una doble estrategia para finalizar el conflicto interno. Por un lado, estableció las bases para una salida negociada que llegó a incluir zonas desmilitarizadas y hasta giras internacionales de algunos de los principales líderes guerrilleros para la construcción de una agenda para la paz. Por otro, fortaleció a las fuerzas militares de Colombia con el armamento y el entrenamiento para enfrentar a un enemigo que contaba con los multimillonarios recursos provenientes del narcotráfico, en el marco de ese robustecimiento militar se creó el llamado Plan Colombia. La estrategia de Pastrana contemplaba el garrote y la zanahoria: cuando las farc secuestraron un avión en pleno vuelo y echaron al traste la negociación de paz, el Estado colombiano desarrolló una estrategia de confrontación total contra el grupo que se reflejó en la elección y reelección de Álvaro Uribe Vélez.
Durante la primera (2002-2006) y segunda (2006-2010) Administración de Uribe se desarrolló una estrecha alianza con los Estados Unidos en el marco de diferentes acuerdos bilaterales: Plan Colombia I, Plan Colombia II, Plan Patriota, Plan Victoria y Plan Consolidación. La colaboración norteamericana en la confrontación del Estado colombiano contra las farc significó un cambio en la balanza de la guerra: por primera vez en décadas el Estado veía plausible derrotar al grupo insurgente. Empero, la invulnerabilidad del Secretariado, cuadro directivo de las farc, era el talón de Aquiles de la estrategia de seguridad democrática del gobierno de Uribe.
A lo largo del año 2007, la relación entre Colombia y Venezuela se deterioró ante el retiro o expulsión del presidente Hugo Chávez del proceso de intercambio humanitario (intercambio de políticos y oficiales secuestrados por prisioneros de las farc en cárceles colombianas) por parte del Gobierno colombiano al descubrirse las comunicaciones que el presidente venezolano entabló con oficiales de las Fuerzas Armadas de Colombia (ver tabla).
Con las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela deshechas, y con el firme propósito de lograr capturar o «dar de baja» a uno de los miembros del Secretariado de las farc, el Estado de Colombia encabezado por Álvaro Uribe, contradiciendo la tradición diplomática colombiana de más de 177 años de respeto al derecho internacional, decidió ejecutar la Operación Fénix, que desató la crisis diplomática andina. Dicha operación es recordada como la acción militar del primero de marzo de 2009 en la cual «[…] un comando especial colombiano, con apoyo aéreo y satelital, destruyó el campamento móvil del Comando 54 de las farc-ep [sic], ubicado en la Provincia de Sucumbí[os] del Ecuador. Dejó como resultado 20 bajas del lado de los insurgentes, incluyendo al segundo en la línea jerárquica de mando del Secretariado y cinco mexicanos (entre estudiantes y profesores), para un total de 25 muertos».
La cumbre de las dificultades
El Grupo de Río fue definido como «un mecanismo flexible de diálogo y concertación política, en cuyo marco se abordan temas de interés común para América Latina y el Caribe»,2 el cual tiene por objetivos: «1. Examinar las cuestiones internacionales de especial interés para los países miembros y concertar posiciones comunes en relación con las mismas, particularmente en los foros internacionales. 2. Proponer el mejor funcionamiento y coordinación de los organismos latinoamericanos de cooperación e integración e impulsar su proceso de desarrollo. 3. Propiciar soluciones propias a los problemas y conflictos que afectan a la región. 4. Impulsar iniciativas y acciones destinadas a mejorar, mediante el diálogo y la cooperación, las relaciones interamericanas. 5. Impulsar los procesos de integración y cooperación en América Latina. 6. El Grupo de Río deberá fomentar el diálogo con otros países o grupos de países, dentro y fuera de la región».4
Entre los miembros que conformaron el Grupo de Río existían diferentes escisiones, como las geográficas o las políticas. Las geográficas, por ejemplo, se explican por la proximidad temática que se desprende de compartir condiciones ambientales similares, es así como se pueden llegar a identificar cuatro regiones al interior del grupo: Cono Sur, andina, caribeña y centroamericana. O las escisiones políticas, como la que surgió en la última década entre la democracia representativa y la democracia participativa y protagónica. Eran muchos los intereses y diferencias que formaban parte de la lógica del Grupo de Río, en lo cual precisamente radicó su importancia al ser un mecanismo para la construcción de consensos en las Américas.
Los consensos, definidos en términos sencillos como los «acuerdo[s] producido[s] por consentimiento entre todos los miembros de un grupo o entre varios grupos»,5 son una de las herramientas consuetudinarias en las relaciones internacionales. No obstante, la construcción de dichos consensos no siempre es posible: el modelo de organizaciones internacionales donde el llamado poder real de los Estados se refleja con derechos de veto o en las cuales las decisiones están mediadas por el nivel de aportes y participaciones, han hecho de la construcción de consensos una rareza en el sistema internacional.
Al establecer el consenso como su fórmula esencial, el Grupo de Río, sin llegar a ser un órgano realmente decisorio en la medida en que fungía como Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, se convirtió en el espacio de discusión natural de los grandes temas de las Américas, sin la presencia de los Estados Unidos; espacio por antonomasia para el surgimiento de la Celac en clara contraposición a la oea, a pesar de las declaraciones de varios gobiernos en el sentido de negar la yuxtaposición de roles.
La XX Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno del Grupo de Río que se celebró en Santo Domingo los días 6 y 7 de marzo de 2008, la cual tenía como tema central el manejo de desastres naturales y las fuentes alternativas de energía, se convirtió en el escenario natural para discutir y tratar de solucionar la crisis andina. La situación era tensa: Ecuador rompió relaciones con Colombia, y su presidente, Rafael Correa, inició una gira relámpago por diferentes países del continente buscando una sanción para Colombia; el presidente venezolano se sintió amenazado y no tardó en hacer fuertes declaraciones en contra del Gobierno colombiano y en un acto más retórico que real envió tropas a la frontera que comparten los dos países; Nicaragua declaró que se solidarizaría con Ecuador, pero aprovechó el momento para sentar posición frente a la diferencia histórica que tiene con Colombia por la definición de la frontera marina.
Al asumir la presidencia de la xx Cumbre, Leonel Antonio Fernández Reyna, entonces jefe de Estado y de Gobierno de República Dominicana, vislumbró que el propósito real giraría en torno al objetivo de «propiciar soluciones propias a los problemas y conflictos que afectan a la región». La xx Cumbre de Río en Santo Domingo sería el espacio para buscar la solución a la crisis andina.
Las reuniones extraordinarias del Consejo Permanente de la oea del 4 y 5 de marzo de 2008, al cual Ecuador elevó sus demandas, no satisficieron a ninguna de las partes; la participación activa de los Estados Unidos y la presión que ejercía al interior del organismo multilateral no permitían que se construyera un consenso regional sobre los pasos a seguir con Colombia por su actuación. Entre tanto, al sentirse respaldada por Estados Unidos, Colombia aprovechó la situación para denunciar el trato permisivo de los gobiernos de Ecuador y Venezuela al grupo de las farc. Fácticamente, se determinó que la solución a la crisis surgiría de la xx Cumbre de Río, y que el resultado dependería de la destreza mediadora del Gobierno dominicano, el cual presidía el encuentro.
Las bases de un cambio de actitud en las Américas
La XX Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno del Grupo de Río en Santo Domingo se convirtió en uno de los episodios del conflicto colombovenezolano y eje central de la crisis diplomática andina, en el que todos los países del continente asumieron un comportamiento orientado por sus principios de política exterior. Entre estos es necesario llamar la atención sobre el comportamiento de la República Dominicana.
La serenidad con la cual se logró concertar la asistencia de los actores en confrontación es quizás el primer resultado de la gestión del Gobierno dominicano. Citado el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política con el objetivo de tratar el manejo de desastres naturales y las fuentes alternativas de energía, era muy fácil que el Gobierno colombiano no asistiera a un escenario que le era hostil; también era posible que Ecuador, Venezuela y Nicaragua buscaran boicotear la participación colombiana. No obstante, el cuerpo diplomático de República Dominicana logró presentar el encuentro como el espacio adecuado para la solución de la crisis andina.
El segundo resultado de la gestión dominicana recayó en el manejó que el expresidente Leonel Fernández dio al espacio de discusión entre los mandatarios. Con gran habilidad logró que las declaraciones de los diferentes Jefes de Estado y de Gobierno, a pesar de su virulencia y ánimo de confrontación, fueran interpretadas como muestras de honestidad y franca discusión. Las intervenciones del presidente dominicano y sus mensajes a las diferentes delegaciones fueron el terreno sobre el cual se bajó el tono de la discusión.
Y, finalmente, el logro más importante de la gestión dominicana consistió en construir un ambiente adecuado para edificar el consenso en la región andina. Es precisamente este punto el que más llama la atención del comportamiento exterior de la República Dominicana, que se reflejó en los abrazos entre los presidentes al final de la cumbre.
La política exterior6 de la República Dominicana se ha caracterizado por un comportamiento reactivo,7 es decir, de repuesta ante las situaciones que lo demandan; sin embargo, en la xx Cumbre se estableció una actuación en sentido proactivo, esto es, de construcción para el futuro. El trámite dominicano para solventar la crisis diplomática andina fue una mediación efectiva en el largo plazo y no en el corto, como se pensó inicialmente. En efecto, el conflicto entre Colombia por un lado y Ecuador, Venezuela y Nicaragua por otro continuó hasta la toma de posesión de Juan Manuel Santos en Colombia (2010-2014); solo con la salida de Álvaro Uribe se cambió el tono, pero sobre todo los comportamientos de política exterior8 de Colombia.
No obstante, la mediación dominicana demostró que era posible que los países de América lograran la solución de sus diferencias, más aun cuando en el marco de la oea el Gobierno colombiano dio marcha atrás respecto a la posición asumida en Santo Domingo y con ayuda de Estados Unidos desbarató el consenso logrado, lo que probaba que se requerían espacios donde el poder político y económico de los Estados Unidos no ejerciera su influencia, logrando así acelerar el proceso que daría lugar a la institucionalidad de la Celac.
Construir consensos
La crisis diplomática andina demostró que bajo el liderazgo de un país como la República Dominicana se podían construir los consensos que contribuyeran a la paz, en contraposición a la injerencia disgregadora de los Estados Unidos. El papel de la República Dominicana encabezada por su entonces presidente Leonel Fernández permitió apaciguar el ambiente de confrontación que se desató después de la Operación Fénix y llevó a que la discusión se dirimiera mediante el diálogo y no por la fuerza, como en efecto se llegó a contemplar, logrando así que el episodio se convirtiera en uno de los antecedentes en la conformación de la nueva institucionalidad en América.
Notas
1- Ver Eudis F., F. (2009). «La crisis diplomática en América Latina: la incursión colombiana en el territorio ecuatoriano». Revista Venezolana de Análisis de coyuntura, xv (2), 57-71.
2- Ver Presidencia de la República de Colombia (n. d.). Qué es el Grupo de Río. . [Consulta: 11/07/2012.]
3- Extrapolado del cuadro elaborado por Lizeth Carolina Correa Campos: «Anexo 12. Cronología de las relaciones colombo-venezolanas 1999-2010», en «Análisis de las relaciones político-militares colombo-estadounidenses y su incidencia en la Política de Seguridad y Defensa venezolana durante el periodo 2006-2010» (monografía de grado presentada como requisito para optar al título de Internacionalista en la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, semestre ii, 2011). Fuentes: Socorro Ramírez Vargas, séptimo capítulo, «Colombia y Venezuela: la relación binacional», en Hugo Chávez: una década en el poder, pp. 527–563; María Eugenia López Paz, «Colombia y Venezuela: Nuevas tensiones. Cronología del canje que nunca se dio», 2007, pp. 81-88; y Reuters, «Conozca la historia de tensiones entre Colombia y Venezuela», 2010.
4- Ver Presidencia de la República de Colombia (n. d.). Qué es el Grupo de Río. . [Consulta: 11/07/2012.]
5- Ver Real Academia Española (n. d.). Diccionario de la lengua española (vigésima segunda edición). . [Consulta: 7/12/2012.]
6- Entendiendo la política exterior como «[el] conjunto de prioridades o preceptos establecidos por los líderes nacionales para servir como líneas de conducta a escoger entre diversos cursos de acción (comportamientos), en situaciones específicas y dentro del contexto de su lucha por alcanzar sus metas». Ver: Pearson, F. S., y Rochester, M. J. (2004). Relaciones internacionales: Situación global en el siglo xxi.
7- Comparar Maríñez, P. (2002).«Política exterior de República Dominicana». Revista Mexicana del Caribe, vii (14), 7-74.
8- Entendiendo los comportamientos de política exterior como «las decisiones que toman los Estados entre sí. La formación de alianzas es un tipo de comportamiento o conducta de política exterior. Otros tipos incluyen el establecimiento o suspensión de relaciones diplomáticas, la amenaza o el uso de la fuerza militar, el otorgamiento o suspensión de ayuda externa, el voto o posición que toma un país en las organizaciones internacionales, la terminación de acuerdos comerciales e innumerables actos de naturaleza similar. Es importante anotar que estos actos no se deben tomar como fines en sí mismos sino que están ligados en alguna forma con propósitos globales o más importantes, que van desde las aspiraciones de largo plazo, tales como una dominación regional, hasta propósitos más inmediatos tales como la adquisición de un área específica de territorio». Ver: Pearson, F. S., y Rochester, M. J. (2004). Relaciones internacionales: Situación global en el siglo xxi.
Bibliografía
–Eudis F., F. (2009). «La crisis diplomática en América Latina: la incursión colombiana en el territorio ecuatoriano». Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, xv (2), 57-71. Universidad Central de Venezuela.
–Maríñez, P. (2002). «Política exterior de República Dominicana». Revista Mexicana del Caribe, vii (14), 7-74. Universidad de Quintana Roo.
–Pearson, F. S., y Rochester, M. J. (2004). Relaciones internacionales: Situación global en el siglo xxi. Bogotá (Colombia): MacGraw Hill.
–Presidencia de la República de Colombia (n.d.). Qué es el Grupo de Río. <http://web.presidencia.gov.co/sp/2008/marzo/06/03062008.html>.[Consulta: 11/7/2012.]
–Ramos Pismataro, F. (2010). Hugo Chávez: una década en el poder (F. Ramos Pismataro, C. A. Romero y H. Ramírez Arcos, eds.). Bogotá: Universidad del Rosario.
–Real Academia Española (n. d.). Diccionario de la lengua española (vigésima segunda edición). <http://lema.rae.es/drae/?val=consenso>.2[Consulta:7/12/2012.]
