Presupuesto 2006 Menos Gastos y Más Control

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En cuanto a política fiscal, el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del año 2006, presentado al Congreso Nacional el 22 de diciembre de 2005, representa un punto de cambio en varias direcciones. Particularmente, en lo que respecta a la meta de resultado presupuestario, al mecanismo de asignación de los excedentes de ingreso y a la asignación de recursos para el gasto social, se introducen cambios en relación con lo que ha sido lo usual en los últimos 10 años. Estos cambios reflejan en parte los compromisos asumidos por el Gobierno dominicano en el marco del acuerdo stand by con el FMI. 

Un primer punto de cambio: cero déficit del Sector Público No Financiero en 2006 

En lo relativo a la meta de resultado presupuestario por primera vez después de 1995, año a partir del cual el Banco Central dispone de estadísticas fiscales elaboradas a partir del criterio de lo devengado, el Gobierno dominicano se compromete a obtener para todo el Sector Público No Financiero un resultado presupuestario con cero déficit para 2006. Específicamente, como parte del acuerdo stand by se asumió el compromiso de reducir el déficit del Sector Público No Financiero, calculado en base devengada, a 0.7% del PIB en 2005 y de alcanzar cero déficit en 2006, lo que combinado con el déficit cuasi-fiscal del Banco Central implicará que el déficit consolidado del Sector Público dominicano debería ser como máximo de 2.5% del PIB en 2006. Tradicionalmente, se ha pensado en las cuentas fiscales basándose en el manejo de la caja. No obstante, un análisis de las cuentas fiscales únicamente en función del movimiento de la caja puede ser engañoso, ya que al concentrarse en el registro de los pagos efectivamente realizados deja de lado la eventual generación de atrasos de pago y deuda administrativa; es decir, gastos u obligaciones incurridos a lo largo del ejercicio presupuestario que debían haber sido honrados durante el ejercicio pero no lo fueron. La trascendencia del registro a partir de lo devengado es que permite un registro de todos los compromisos y obligaciones de pago incurridos por la autoridad fiscal durante un determinado año, independientemente de que los mismos hayan sido efectivamente pagados o no. Por tal razón es recomendable tomar en cuenta lo devengado.

Una ojeada al resultado presupuestario en base caja y en base devengada durante la última década puede ser ejemplificadora. Durante el período 1995-2004, el Sector Público No Financiero generó consistentemente superávit presupuestarios en base caja equivalentes en promedio a 0.5% del PIB, con la excepción de los años 1999 y 2004 cuando se generaron déficit del orden de 0.52% y 1.1% del PIB, respectivamente. Sin embargo, en el mismo período 1995-2004, cuando el resultado presupuestario se calcula en base devengada, únicamente en el año 1995 se generó un superávit equivalente a 0.32% del PIB y en los demás años se generaron déficit que fluctuaron entre 0.96% y 5.29% del PIB, este último valor fue alcanzado en 2003. No es casual que a partir de 1999 en cuatro ocasiones se haya autorizado la emisión de bonos internos con  el propósito de pagar la deuda administrativa acumulada a lo largo de los años.1 Cuando se compara con la situación existente en 2004, el proyecto de presupuesto de 2006 implicaría que en un período de dos años el Sector Público No Financiero se ajustará en una magnitud equivalente a 3.6% del PIB. Del ajuste total en estos dos años, alrededor del 80% se habrá producido en 2005 al pasar de un déficit de ‑3.6% del PIB en 2004 a -0.7% del PIB en 2005, y el restante 20% deberá producirse en 2006. Esto implica un esfuerzo fiscal de considerable magnitud. 

Se estima que el ajuste global en estos dos años será esencialmente resultante: por un lado, del aumento de la presión tributaria en 2.3 puntos porcentuales del PIB en 2006 con relación a 2004, producto de la reforma fiscal de octubre de 2004, el aumento de la eficiencia recaudatoria y la compensación de los ingresos dejados de percibir por la eliminación paulatina de la comisión cambiaria y la entrada en vigencia del DR-CAFTA en 2006; por otro lado, el registro final reflejará la contracción del gasto en 1.2 puntos porcentuales del PIB con relación a 2004, el cual se origina por un menor pago de intereses de la deuda pública producto del proceso de reestructuración de la misma (0.4 puntos porcentuales del PIB menos en 2006 respecto a 2004) y por la reducción del gasto primario (0.8 puntos porcentuales del PIB en 2006 respecto a 2004). Esto implica que aproximadamente el 64.7% del ajuste es debido al aumento de los ingresos fiscales y 34.2% a la reducción del gasto. Para 2006 se estima que la presión tributaria –definida como ingresos corrientes y de capital sobre el PIB– pasará a 18.6% del PIB, mientras que la presión presupuestaria –definida como gastos corrientes y de capital2 sobre el PIB– pasaría a 19% del PIB en 2006, siendo la diferencia entre estos dos indicadores originada por el gasto financiado con donaciones. Dentro de la presión presupuestaria estimada para 2006 se incluye la transferencia al Banco Central de RD$ 3,440 millones para contribuir a reducir el déficit cuasifiscal, así como RD$ 287 millones para el pago de intereses del bono de la Ley 121-05 para la capitalización del Banco Central, siendo el total de recursos transferidos al Banco Central aproximadamente 0.37% del PIB. En 2004 la presión tributaria se estableció en 16.3%, incluyendo la parte de la comisión cambiaria que fue utilizada directamente por el Banco Central, 3 mientras que la presión presupuestaria fue de 20.4% del PIB, incluyendo las donaciones. 

De esta forma, el ajuste del Sector Publico No Financiero contribuirá a mejorar la situación financiera del Sector Público Consolidado, para progresivamente llegar a posiciones más manejables y sostenibles en el mediano y largo plazo a través de una reducción paulatina del peso de la deuda pública. En 2005 se estima que la relación deuda pública/PIB se sitúa en 46% del PIB, representando la deuda externa 24.9% del PIB y la deuda interna 21.2% del PIB, de la cual 15% del PIB corresponde a los certificados del Banco Central. ¿Cuál es la importancia de la reducción paulatina del peso de la deuda pública? En primer lugar, en una economía con un alto grado de apertura y altamente expuesta a choques externos y climáticos, un alto nivel de endeudamiento reduce la capacidad de poder atenuar el impacto de choques adversos transitorios sobre el consumo y el bienestar de la población. En condiciones de un nivel excesivo de deuda pública y un manejo fiscal no disciplinado es poco probable que un país pueda acceder al mercado de capitales sin tener que pagar tasas de interés muy altas, debido a un alto riesgo país. Pero, además, el desvío de recursos para pagar un servicio de deuda alto y creciente podría conllevar la incapacidad del Gobierno dominicano para asignar recursos suficientes para la inversión en infraestructura y en el gasto social necesario para eliminar los rezagos importantes que presenta la República Dominicana en materia de indicadores sociales.

Para ilustrar este punto, vale mencionar que en 2004 el pago de intereses de la deuda pública del Gobierno Central ascendió a 2.4% del PIB, monto superior al total de recursos dedicados anualmente a salud en los últimos diez años, siendo la culminación de una tendencia ascendente iniciada en el año 2000. En segundo lugar, dada la importancia del monto de los certificados del Banco Central, el margen de maniobra de la política monetaria para controlar la inflación se ve reducido. La reducción del peso de la deuda pública de la República Dominicana hasta niveles razonables a su condición de país expuesto a choques externos frecuentes exigirá que se generen superávit primarios de magnitud no despreciable. Artaña et al. (2005) plantean la necesidad de generar superávit primarios decrecientes entre 3.4% y 2.4% del PIB para que el país pueda reducir paulatinamente su nivel de endeudamiento a 30% del PIB en el año 2013.4 De forma similar, el FMI también ha estimado que generando un superávit primario de 2.5% del PIB la deuda del sector público se reduciría a 38% del PIB para el año 2013. Si se toma en consideración que en el período 1995-2004 se produjeron superávit primarios, en base devengada, únicamente en tres ocasiones (1995, 1998 y 2000), siendo el nivel máximo de 1.69% del PIB alcanzado en 1995, la generación de superávit primarios en las magnitudes requeridas es sin duda un reto de importancia. 

Un segundo punto de cambio: suspensión del uso de los fondos 1979 y 500 

Amparado en la Ley 531 de 1969, en la República Dominicana ha sido tradición el uso discrecional por parte de la Presidencia de la República de los excedentes de ingreso por encima de lo estimado en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos. Dichos excedentes se manejaron hasta el año 2002 a través del Fondo 1401 y desde entonces mediante el Fondo 1979. La magnitud de recursos discrecionalmente utilizados por la Presidencia ha ido disminuyendo cuando se compara con los niveles usuales manejados durante los gobiernos del doctor Balaguer, los cuales se situaron por encima de 40% del presupuesto total en los dos últimos años de su mandato, mientras que el promedio de recursos utilizados en el período 1998-2004 fue de 8.2%. 

En diversas evaluaciones del gasto público de la República Dominicana se ha recomendado la eliminación del mecanismo de uso de los excedentes presupuestarios por considerar el alto grado de discrecionalidad y la poca transparencia en su uso y porque, además, en la práctica ha inducido a una subejecución de las apropiaciones originalmente asignadas a las secretarías de Estado sectoriales, a fin de transferir recursos a la Presidencia de la República. Particularmente, en el documento “República Dominicana: Informe de Evaluación Fiduciaria”, elaborado conjuntamente por el BID y el BIRF, se plantea:5 “A fin de aumentar la transparencia en la forma en que se gastan los fondos excedentes y extrapresupuestarios y evitar el riesgo de que los gastos efectuados a partir del Fondo 1401 asciendan a un valor significativo, el Gobierno debería procurar eliminar del todo la facultad de la Presidencia para gastar fondos no desembolsados de otras secretarias a través del Fondo 1401, reemplazándola con el establecimiento de fondos para contingencias cuyo gasto requiera la aprobación del Congreso.” Tomando en cuenta estas recomendaciones y como parte de los compromisos de reforma estructural en el área fiscal asumidos en el acuerdo con el FMI, el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de 2006 somete a la aprobación del Congreso hasta un 5% del fondo general para uso del presidente de la República –aproximadamente RD$ 5,200 millones–, el cual podrá ser utilizado discrecionalmente pero sujeto a los mismos procedimientos de ejecución de las demás apropiaciones de gasto y sujeto a la rendición de un informe sobre su uso al Congreso Nacional.

El Poder Ejecutivo se compromete, además, a que el uso de ingresos adicionales por encima de lo presupuestado deberá ser autorizado por el Congreso Nacional mediante una ley de apropiación. Adicionalmente, en el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de 2006 se establece la suspensión durante el ejercicio presupuestario de la Reserva Presupuestaria establecida en la Ley 531 de 1969 (es decir, el Fondo 500), y en sustitución de la misma se establece una apropiación presupuestaria de hasta 1% del Fondo General –aproximadamente RD$ 574 millones– para cubrir emergencias generadas por desastres y catástrofes naturales, conforme a lo establecido en la Ley de Gestión de Riesgos. La suspensión del uso de los Fondos 1979 y 500 en el año 2006, contemplada en el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de 2006, es una medida transitoria hasta que la aprobación de una nueva ley orgánica de presupuesto6 elimine el mecanismo de uso de los excedentes establecido en la vigente Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 531). ¿Cuál es la trascendencia de esta medida de política fiscal? Es que en lo adelante, la discrecionalidad de la Presidencia tendrá un tope de conocimiento público y estará sometida a una rendición posterior de cuentas. No podrá alegarse que la subejecución del presupuesto de las secretarías sectoriales se deba al traspaso de recursos hacia la Presidencia; ya que, en adelante, las únicas razones para una subejecución que no haya sido autorizada por el Congreso Nacional mediante la aprobación de una ley de apropiación durante el ejercicio serían: una percepción de ingresos inferior a lo inicialmente estimado en el Presupuesto de Ingresos o una incapacidad efectiva de ejecución del monto gasto apropiado por parte de algunas instituciones. 

Un tercer punto de cambio: el mayor porcentaje del PIB para gasto social en los últimos 25 años 

Resultados preliminares de la ejecución presupuestaria del Gobierno Central en 2005 muestran que en dicho año se logró más que recuperar la caída del gasto social ocurrida durante la crisis 2003- 2004, alcanzando dicho gasto 8.6% del PIB. En el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de 2006, el monto de recursos asignados a los servicios sociales asciende a 8.9% del PIB, con lo cual el gasto social se ubicaría en su nivel más alto en los últimos 25 años. Aún si se descuenta el gasto en servicios municipales, el cual ha tendido a mostrar niveles crecientes como proporción del PIB en los últimos años, el gasto social –excluyendo servicios municipales presupuestado para 2006– sería también el mayor en los últimos 25 años. De esta forma se retoma la tendencia vigente en el período 1991-2001 de un incremento anual sostenido del gasto social. 

No obstante, hay que señalar que cuando se desagrega el gasto social en sus diferentes categorías, se observa que únicamente en los Servicios Municipales, Asistencia Social y Seguridad Social se ha logrado superar los niveles existentes previo a la crisis de 2003- 2004. Este no es el caso del gasto en Educación y Salud, los cuales se mantienen por debajo de los niveles máximos alcanzados antes de la crisis. Específicamente, el gasto en Educación presupuestado para 2006 es similar al nivel de gasto que el país logró alcanzar en 1997, y el gasto en Salud es ligeramente superior al gasto alcanzado por el país en 1999. En las condiciones prevalecientes después de la crisis económica de 2003 –donde el servicio de la deuda pública del Gobierno Central ha absorbido anualmente en promedio alrededor de 5.8% del PIB– y en contraste con la situación existente en el período 1995-2002 –cuando en promedio se destinaba 1.8% del PIB–, las posibilidades de una expansión significativa del gasto en Salud y en Educación son limitadas. Esta situación plantea la necesidad de continuar propiciando cambios en la política fiscal. En primer lugar, urge profundizar el proceso de focalización de los subsidios sociales, ya que si bien en 2005 el Gobierno avanzó en el desarrollo de programas de transferencias condicionadas focalizadas –como es el caso de la Tarjeta Solidaridad y el régimen subsidiado de la Seguridad Social– el mantenimiento simultáneo de programas de asistencia social no condicionados y de subsidios generalizados puede impedir que se destine un mayor porcentaje del PIB a Educación y Salud. En segundo lugar, los déficit operativos del sector eléctrico 7 compiten con la demanda de recursos del Gobierno Central para cubrir la brecha social en Educación y Salud, así como para la reducción paulatina del déficit cuasi-fiscal. Avances en la racionalización de los subsidios públicos y en la solución al problema eléctrico, con la consecuente reducción significativa de las transferencias a dicho sector, deben ser parte de los cambios en la política fiscal que se plasme en el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de los años venideros.

Referencias bibliográficas

Artana, D., S. Auguste, J.Bour, F. Navajas, M. Panaderos, R. Guzmán (2005). Sostenibilidad Fiscal, Calidad del Gasto Público y Proceso Presupuestario en la República Dominicana. Estudio realizado en el marco del Proyecto Creación de Capital Social por Medio de la Reforma Fiscal. BID. BID, BIRF y Gobierno de la República Dominicana (2005): República Dominicana: Evaluación del Sistema Fiduciario. Informe No. 31497-DO.