Seguridad democrática y gobiernos locales

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La seguridad ciudadana es un componente esencial del ejercicio efectivo de la democracia de un Estado. Los Estados que ostentan una institucionalidad sólida, alto desarrollo humano unido a una fuerte cultura de respeto democrático y ejercicio integral de la ciudadanía, son estables, seguros y progresan en torno a un proyecto de nación y desarrollo local, bien delimitado y respetado por sobre las ideologías y los partidos políticos. Los gobiernos locales que disfrutan de estas condiciones exponen una construcción en base a consensos políticos y una estrategia de desarrollo tangible, con políticas públicas integrales y mecanismos institucionales eficientes, donde la fortaleza institucional y la organización territorial, por un lado, y la prevención y una fuerte cultura ciudadana corresponsable, por el otro, son los ejes transversales claves de control, monitoreo y neutralización de riesgos o conflictos concretos previsibles, que lesionen derechos y libertades ciudadanas.

Las problemáticas que nos impone el siglo XXI (violencia urbana-pobreza-desigualdad y exclusión social-cambio climático) ha sido un catalizador para el cuestionamiento de los paradigmas tradicionales de desarrollo muy centralizados desde lo nacional, dando paso a la visión de desarrollo desde lo local-regional en estrecha interconexión con lo nacional y lo global. Dentro de esta visión, los municipios se reafirman como instancia política emergente para el desarrollo (Gordard, 1996) y como tal se reclama mayor autonomía y autoridad ante los gobiernos nacionales. En este sentido, la visión de desarrollo local se proyecta como la forma más expedita para promover el desarrollo nacional. Afectando seriamente la gobernabilidad democrática en Latinoamérica desde mediados del pasado siglo, la criminalidad muestra índices de crecimiento sostenido. El continente es considerado por los estudios del bid como el segundo más violento en cuanto a violencia homicida. La inseguridad, como situación objetiva o perceptiva, ha pasado a ser una de las tres demandas socio-políticas emergentes a enfrentar por los gobiernos de la región, y la República Dominicana no es la excepción.3

En el caso de nuestro país, la situación de inseguridad pública y la poca efectividad de su control y manejo son una muestra tangible de una débil democracia, que adolece de un proyecto de nación sostenible y sostenido en torno a una institucionalidad fuerte y al disfrute de garantías, derechos y deberes ciudadanos, como muro de contención de la violencia estructural, emanada de la polarización y fragmentación urbana y de la exclusión social. Esta situación de inseguridad humana es más dramática por los impactos de la economía global, así como del comportamiento de la criminalidad compleja nunca antes visto en el país (fundamentalmente del narcotráfico, de la organización y tecnificación criminal y la dimensión de los delitos de cuello blanco) que, unido a la incapacidad institucional de hacerles frente de manera expedita y efectiva, han ido caracterizando a nuestros principales polos urbanos, por la violencia criminal y el desarrollo de una cultura ciudadana de inseguridad, con incrementos sustanciales del armamentismo civil, la violencia de convivencia, el retiro ciudadano del disfrute de la vida urbana y el auge del negocio de la seguridad privada, entre los indicadores más relevantes que matizan desfavorablemente la situación de los territorios locales. Analizando las estadísticas de las tres últimas décadas, la República Dominicana había tenido un crecimiento lento de los hechos criminales de mayor impacto social, en particular los delitos violentos contra la vida. Las tasas de homicidios mantenían los incrementos señalados por Naciones Unidas (5% anual).

En la presente década, el agravamiento de la inseguridad ciudadana la ubica entre las naciones que presentan tasas medias con respecto a la violencia homicida, similares a las alcanzadas por México y Brasil (ver tabla). El año 2004 es el punto que señala un incremento sustancial y sostenido de la tasa de homicidios en el país. Es de interés recordar que con respecto al año 1997, en el 2004, el incremento de la tasa de homicidios (por 100,000 hab.) fue de un 75%, mientras que en el 2005 alcanzó un 78% (ver tabla y gráfico). Particularizando los años 2004-2008, luego del incremento significativo de las cifras de muertes violentas por homicidio en el 2004, estas cifras tuvieron un comportamiento hacia la baja en el 2006 y 2007, de poca significación como indicador de decrecimiento de la violencia homicida, constatándose nuevamente un crecimiento en el 2008 que llega a parámetros similares al año 2005. Los municipios más afectados con este crecimiento han sido, ordenados por relevancia estadística: los del Gran Santo Domingo, incluido el Distrito Nacional, Santiago de los Caballeros, San Cristóbal, San Francisco de Macorís, Puerto Plata y La Romana, coincidente con los centros urbanos más importantes del país y/o con una relación socio-económica estrecha. Un análisis más profundo del comportamiento de las muertes violentas por homicidio frente a las lesiones, de algunos de estos territorios, mostraba desde el 2004 indicadores claros de organización criminal.

En esta década, diversos estudios multipropósitos de percepción social focalizan varios indicadores situacionales y de la actividad criminal, que han tenido una incidencia significativa en el comportamiento adverso de la situación de seguridad/inseguridad en los municipios y que unidos a los “tradicionales” (estado desfavorable de la economía y de los indicadores de desarrollo humano) han venido a agravar la situación delictiva y de conflictividad social en los diferentes contextos locales de gobierno. Al respecto, uno de los indicadores señalados como de mayor relevancia en estos últimos años es el incremento del narcotráfico, no solo en su variante de utilización del país como camino de la droga para los mercados de Estados Unidos y de la Unión Europea, sino el desarrollo, con tendencia al crecimiento del consumo y, en particular, la actuación de redes delictivas que han organizado el microtráfico dentro de los municipios y barrios y han penetrado las instituciones de seguridad interna. Otro indicador importante es el aumento sostenido del número de armas de fuego en manos de la población civil  y, por tanto, el incremento de la letalidad de los robos y asaltos, así como la agresividad de las respuestas ciudadanas ante las contradicciones en la convivencia y en las diferentes situaciones de riesgo y vulnerabilidad, haciendo que la espiral de violencia alcance dimensiones nunca antes vistas dentro de los municipios, por un lado, y por otro, el desarrollo de una cultura ciudadana dispuesta a traspasar los límites legales, en función de conservar su seguridad y la de su familia.7 En esta situación, conquistan amplios espacios de poder y ciudadanos, los discursos que promueven la mayor presencia policial y de las Fuerzas Armadas en los territorios, la modificación del Código Procesal Penal y del Código del Menor en función del incremento de las penalizaciones y la reducción de la edad de imputabilidad, así como la justificación del irrespeto a los derechos humanos de los infractores de la ley y de los actos de violencia de “turba” contra los mismos, haciendo que nuestras débiles democracias locales se enfrenten a crisis de gobernabilidad cíclicas y que dentro de ellas se incrementen las demandas ciudadanas de participación de sus gobiernos locales en la gerencia de la seguridad. 

Seguridad ciudadana y los gobiernos municipales 

De acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, la seguridad ciudadana en la República Dominicana es una competencia “primaria e indelegable” del Estado y de responsabilidad específica de la Secretaría de Estado de Interior y Policía y de la Policía Nacional, por lo que estamos ubicados entre los países cuyas leyes aún depositan la responsabilidad de la seguridad pública en manos de los actores que la han manejado de manera tradicional, a pesar de los esfuerzos iniciados por la Secretaría de Estado de Interior y Policía y un grupo muy minoritario de municipios para ir cambiando, tanto el manejo de los conceptos gerenciales de seguridad como la integración a su gerencia de las instituciones y actores de la sociedad civil. Hasta el momento, los resultados nos muestran que esos esfuerzos se encuentran en una fase de construcción primaria y la integración interinstitucional, incluida la de los gobiernos locales, ha sido más formal que real. Dentro de este contexto, se evidencia la ausencia de una fuerte política social planificada a plazos tangibles e integradora que contemple y haga funcionar con eficiencia una política criminal preventiva e integral para todo el país, a pesar de la puesta en marcha por parte de la Secretaría de Estado de Interior y Policía en el 2005 del Plan de Seguridad Democrática en más de cien barrios de Santo Domingo, Distrito Nacional y Santiago de los Caballeros, fundamentalmente.

No podemos dejar de señalar que los esfuerzos del Plan de Seguridad Democrática han estado muy focalizados en una mínima parte del país y su ejecución ha adolecido hasta la fecha de una coordinación funcional de todos los actores claves, incluidos los gobiernos locales, así como de sostenibilidad y estabilidad en las ejecutorias de sus componentes integrales proyectados en el diseño base (solo se ha mantenido con cierta sistematicidad el patrullaje policíaco, evidenciándose, en la práctica, una asimetría hacia el componente represivo y el mayor control formal a través de este mecanismo). Igualmente, el Plan de Seguridad Democrática ha adolecido de controles y monitoreos sistemáticos en función de la evaluación de su efectividad para la toma de decisiones válidas y expeditas. Al respecto, las acciones de reingeniería estratégica ante nuevas coyunturas de actuación de la criminalidad y la agudización de las problemáticas ciudadanas en los territorios donde ha sido implementado han estado ausentes, lo que ha generado dentro de la ciudadanía costos de credibilidad y legitimación, tanto para el propio plan como para la Secretaría de Estado de Interior y Policía. En este escenario, es una realidad que dada la coyuntura nacional adversa en materia de seguridad humana y de desborde hasta límites socialmente intolerables del fenómeno de la violencia criminal, ha emanado de la ciudadanía una exigencia mayor de participación, protección y gerencia de la coordinación de la seguridad democrática desde los gobiernos locales. La situación se torna más grave en tanto: 

• La participación de los gobiernos locales en la problemática de la seguridad ciudadana es reciente y está muy mediatizada por el marco centralizado de lo que las leyes nacionales permiten. Esta situación hace que los antecedentes prácticos de abordaje del tema, desde las administraciones municipales y distritales, sean escasos y primarios, salvo la excepción del Ayuntamiento del Distrito Nacional que desde el 2006 viene recorriendo un camino dentro de su Plan Estratégico de Desarrollo. 

• En este sentido, el comportamiento de la praxis municipal muestra que las medidas y programas ejecutados hasta el momento en los diferentes territorios han resultado un producto de carácter reactivo-circunstancial, con una asimetría hacia la represión y grandes carencias en materia de prevención como concepto integral y transversal, así como de coordinación interinstitucional y dentro de ella, de desconocimiento de la autoridad y las competencias de los gobiernos locales, como actores claves para revertir este escenario adverso de inseguridad ciudadana. 

• La inexistencia de una estructura institucional, capacidad presupuestaria y recursos humanos para asumir con efectividad el enfrentamiento de esta problemática, desde políticas y programas preventivos e integrales con resultados objetivos y tangibles, hacen que la gerencia y la gobernanza de la seguridad sean más difíciles de entender en primera instancia, y luego asumir como una responsabilidad de competencia local. 

• Esta situación está agravada por el impacto de factores de la economía nacional y sus repercusiones en las economías locales, así como por el comportamiento sin precedentes de la criminalidad compleja, fundamentalmente los delitos vinculados a los tráficos (drogas, personas, armas e influencias) y que, unido a la organización y tecnificación criminal y a la incapacidad institucional de hacerles frente de manera efectiva y resultados tangibles, han ido caracterizando a nuestros municipios por la violencia urbana y la cultura de la inseguridad ciudadana, centrada en el temor al disfrute de la vida de sus localidades. 

En este contexto, el 17 de julio del 2007 fue aprobada la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, la que en su capítulo I, artículo 19 (“Competencias propias del Ayuntamiento”), establece una serie de responsabilidades municipales, todas incluidas dentro de los paradigmas de seguridad humana y convivencia social. Igualmente, dicha Ley, en ese mismo artículo, en el párrafo I índices b, g y h, expone algunas competencias municipales “compartidas o coordinadas” en materia de seguridad ciudadana y que un simple análisis institucional de nuestros ayuntamientos, es indicativo de que tal y como están concebidos y están funcionando, en su mayoría, no se encuentran en capacidad de afrontar este tipo de reto.9 La propia ley deja algunas zonas grises dentro de sus artículos, en materia de competencias, que ha dado lugar a fuertes resistencias y desconocimiento de autoridad, así como a litigios jurídicos. No obstante, la gravedad del comportamiento de la inseguridad ciudadana en algunos territorios ha tenido como resultado que en un número aún pequeño de gobiernos locales haya ido avanzando en materia de seguridad pública sobre la base de tres fases: 

– La concienciación de los liderazgos de la importancia vital del ejercicio del gobierno de la seguridad democrática para el desarrollo sostenible de su territorio y capital humano y dentro de ello, el diseño y ejecución de la planificación estratégica de desarrollo municipal, consensuada con los agentes económicos, socio-políticos y académicos que tienen que ver en el desarrollo de los territorios (nación, región, provincia, municipios).

– El establecimiento de vinculaciones y coordinaciones operativas directas con las autoridades policiales y los centros de operaciones de emergencia en sus municipios. 

– La adopción de una estrategia de monitoreo, análisis, abordaje y contención de los problemas y demandas sociales en materia de seguridad a nivel local, así como el desarrollo de algunas herramientas de gestión, en el marco de un contexto normativo y constitucional, muy centralizado y en vías de reforma. El análisis de los resultados objetivos del comportamiento criminal indica la urgencia: 

– Del debate integral y multidimensional de los programas, en materia de seguridad al uso, dentro del Plan de Seguridad Democrática, sus alcances y posible recomposición de acuerdo a las regiones de desarrollo del país y la participación real y decisoria de los gobiernos locales como la clave de una efectiva gerencia del gobierno de la seguridad humana desde la democracia. 

– La reflexión crítica de los liderazgos municipales, en función de abocarse a dirigir los territorios con una visión estratégica integral de desarrollo, ubicando al ciudadano como centro y dejando atrás la politiquería, las prácticas clientelistas y asistencialistas, así como la falta de transparencia y de rendición de cuentas de sus ejecutorias. 

Los liderazgos de los gobiernos municipales deberán tener en claro que solamente el desarrollo de un gobierno de la seguridad humana, planificado a plazos tangibles, concertado, inclusivo, asociativo, corresponsable y transparente, en estrecha mancomunidad con las instituciones nacionales y los gobiernos locales de la región de pertenencia, garantiza a mediano y largo plazo la reducción de la conflictividad social y los indicadores que generan inseguridad en sus territorios. 

Notas 

“La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. pnud 2004, “Herramientas para la gestión local de la seguridad ciudadana. Mejores prácticas”, pnud 2005. 2 Informes de Desarrollo Humano 2006 y 2007. pnud. 3 Diversos estudios nacionales multipropósitos lo muestran, particularmente los ejecutados por el Observatorio Ciudadano con una sistematicidad cuatrimestral en la capital del país con muestras representativas de hogares. 4 Quedaría por evaluar si esto se corresponde con el comportamiento secular suponiendo una serie mayor (más número de años). 5 Díaz M, Montenegro G., “Diagnóstico situacional e institucional de la seguridad ciudadana en el Distrito Nacional”, pág. 45. pnud/adn, 2005. 6 Según declaraciones a la prensa del secretario de Estado de Interior y Policía Franklin Almeida Rancier a principio de año, habían 203,394 armas de fuego registradas legalmente en manos de la población. En una encuesta con muestra representativa del Observatorio Ciudadano del Ayuntamiento del Distrito Nacional de abril de 2009, solo en la capital, 252,372 capitaleños reconocieron poseer al menos un arma de fuego en su vivienda como protección. 7 Casi 7 de cada 10 muertes por homicidio en el país se producen con armas de fuego, en una alta proporción en hechos donde se hace patente los mecanismos socio-psicológicos de la cultura de la violencia para dirimir conflictos, así como los de defensa personal y en circunstancias de atraco o asaltos. Con respecto a la cultura ciudadana emergente ante la inseguridad, las encuestas del Observatorio Ciudadano muestran un alto consenso dentro de la población de la capital en apoyar a la Policía cuando impone “mano dura” a la delincuencia incluido los excesos de fuerza (6 de cada 10 ciudadanos), adquirir, portar y utilizar un arma de fuego en caso necesario (un poco más de 5 de cada 10 ciudadanos), matar (casi 3 de cada 10 encuestados) o golpear (un poco más de 4 de cada 10) a un “delincuente” cuando se coge in fraganti, y tomar la justicia por mano propia (3 de cada 10 ciudadanos), . Similares resultados fueron constatados en el “Diagnóstico institucional y situacional del gobierno de la seguridad en el municipio de Villa Bisonó (Navarrete).

Provincia de Santiago de los Caballeros”, ejecutado en noviembre del 2008. demuca/fedomu. 8 Sin embargo, al margen de sus deficiencias, algunos programas del Plan de Seguridad Democrática, orientados al desarrollo de la prevención situacional y que son de alcance nacional, han tenido una favorable acogida dentro de la percepción social, fundamentalmente los referidos a la regulación de horarios de expendio de bebidas alcohólicas, patrullaje preventivo y puntos de control policial en los principales centros urbanos, la estimulación de la de educación ciudadana y los intentos de coordinación interinstitucional, desplegado en varios frentes generadores de inseguridad, en específico: tenencia y porte de armas de fuego, venta de fuegos artificiales, control de disparos indiscriminados y violencia generada por relaciones de convivencia disfuncionales. Las encuestas del Observatorio Ciudadano de los años 2007, 2008 y 2009 ratifican estos resultados dentro de la percepción social en la capital. 9 Ley 176-07 Del Distrito Nacional y los Municipios, págs. 16, 17 y 18.