Una Visión Integral De La Descentralización

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Desde hace más de dos décadas los países latinoamericanos atraviesan una crisis generalizada, identificada como una crisis del estado nación, la cual se nutre del proceso de globalización de la economía y de la cultura. Una de las soluciones planteadas son los de cambios en el Estado y sus instituciones. Es desde esta perspectiva que en la década de los noventa se va a promover en América Latina la reforma del Estado. Por su parte, la globalización y las reestructuraciones, que se vienen dando en el escenario internacional están implicando cambios en los paradigmas de gestión del Estado en sus distintos niveles, que exigen eficiencia y productividad, particularmente de aquellas políticas públicas dirigidas al ámbito de lo social.

Estos cambios generados tanto por las tendencias mundiales como por la crisis de las economías nacionales latinoamericanas y caribeñas se corresponden hoy día con los procesos de modernización de los aparatos productivos y de los sistemas políticos. En América Latina, los países han avanzado con ritmos y estrategias distintas generando respuestas –aunque insuficientes–a la crisis planteada. Sin embargo, muchos países de la región tienen en común el haber perfilado e interiorizado un proceso de reforma del Estado. En este sentido, los lineamientos fundamental de la reforma han consistido en promover la democratización del Estado y de la sociedad, así como la eficiencia y eficacia del el sector público y la reorganización de las relaciones entre el sector público y el privado.1 Actualmente existe en América Latina un cierto consenso en torno a la idea de que la reforma del Estado es un factor de cambio.

Se trata, como señala Blanco (1999), no sólo de un cambio administrativo y técnico sino de un cambio político e institucional, el cual debe generar nuevas relaciones sociales que permitan ir superando las viejas formas prevalecientes, caracterizadas por el clientelismo, el paternalismo, el centralismo, la burocracia partidista en el Estado y las instituciones. La reforma debe ser vista realmente como un factor de cambio para que pueda convertirse en una acción eficaz frente a la crisis económica, política y social que vive la mayoría de los países de la región. En este marco, uno de los componentes esenciales es la descentralización, la cual va a permitir reorganizar el poder político e institucional, pero, sobre todo, procurar un fortalecimiento de la democracia para generar un Estado más eficiente y para crear una mejor situación en cuanto a gobernabilidad democrática se refiere. Hoy es aceptada la idea de que el estado central debe redistribuir poder, funciones y recursos que han sido históricamente controlados por el gobierno central y entregarlos a los distintos gobiernos y comunidades locales. Este proceso, además de su carácter democratizador, debe generar una mayor eficacia y eficiencia, particularmente en la prestación de los servicios públicos y sociales dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población. 

Un proceso complejo 

La descentralización debe ser vista de una manera integral, en la cual sus distintas dimensiones se integran, complementan y relacionan en un proceso complejo. Esto significa que el proceso de descentralización no es automático, ni mucho menos de evolución lineal, ya que estará marcado por las condiciones particulares de cada país. Con esta premisa analizamos metodológicamente tres de las grandes dimensiones que hoy dan cuenta de esta macro-tendencia de la descentralización: descentralización-autonomía local; descentralización-participación; descentralización-desarrollo local. 

Dieter Nohlen señala que a partir de los años ochenta aparece y se produce en América Latina una conexión entre la problemática de naturaleza institucional y la socioeconómica y el desarrollo regional y local.2 Por primera vez son tratados de manera más articulada los temas relativos a la reforma político-administrativa del territorio y las posibilidades del desarrollo local. Simultáneamente, la descentralización aparece ligada a la participación democrática, orientada a la profundización de la relación Estado y sociedad civil. La articulación de estos temas va a permitir superar los análisis segmentados en los que cada disciplina aborda una dimensión del problema. Esta visión integral permite avanzar en tan compleja problemática. Sin embargo, el tema puede crear confusión si no se mantiene la especificidad de cada una de las dimensiones, por lo que debe ir acompañado de un rigor conceptual para evitar que el debate se sitúe simultáneamente y en forma confusa en varios niveles. De allí que algunos estudios plantean en sus reflexiones una cierta metodología que permite mirar las distintas dimensiones, y la diferenciación de algunos conceptos.3

Primera dimensión: descentralización y autonomía local 

La historia de los países de América Latina ha estado signada por las pugnas entre centralistas y descentralizadores. Esta confrontación sufrió una fuerte influencia de los postulados del pensamiento liberal del siglo XIX; ambas tendencias se apoyaron en el pensamiento liberal de la época. Para M. Ternavasio (citado por Arocena), el liberalismo se expresa a través de dos registros diferentes: uno, el que plantea el centralismo basado en un orden de funciones racionalmente restringidas y monopolizadas por el estado nación, para convertirse en garante de las libertades y derechos individuales. Y otro, el llamado liberalismo contractualista, inspirado en una concepción descentralizadora que parte del supuesto de que la democracia sólo es posible en unidades territoriales de pequeña escala. El conflicto se resolverá a favor del primero. “El estado moderno que se construye a partir de la independencia adopta casi podríamos decir inevitablemente un modelo fuertemente centralizado”.4 El Estado se identifica con la ciudad-capital, desde la cual se intenta unificar el territorio. Desde la visión centralista o unitaria, “lo local” es percibido como una amenaza a la construcción del Estado. A lo largo de la historia contemporánea de los países latinoamericanos, el centralismo se fue imponiendo en la práctica, a pesar de que algunas constituciones se proclamen como república federal, como el caso venezolano.

En la década de los ochenta, con la llamada crisis de la deuda y de los procesos de democratización, en algunos países de la región el centralismo de Estado es sometido de nuevo a severas críticas. Y hacia finales del siglo XX ya se evidencia un amplio consenso para poner en marcha el proceso de descentralización, proceso que se promueve desde los distintos sectores sociales, desde quienes se apoyan en los postulados neoliberales y que plantean la conformación de un Estado mínimo, hasta las organizaciones populares que ven en la descentralización la posibilidad de ampliar su representación política y social en las nuevas instancias de poder. Esto nos coloca frente a la primera dimensión del problema: lo concerniente a las autonomías locales; al ordenamiento del territorio y a lo político-administrativo de la descentralización.

Esta dimensión plantea e impulsa una reestructuración del estado central, tanto en su estructura como en sus funciones, así como en sus expresiones espaciales y territoriales, que implica otorgar a los poderes locales, estatales, provinciales y municipales cierta autonomía política orientada a la generación de instituciones públicas propias y específicas en los respectivos niveles. Cuando se evalúa esta primera dimensión, nos damos cuenta de que ella responde a las condiciones sociopolíticas y socioculturales de determinado país o nación. La autonomía local se va a interrogar sobre qué niveles territoriales descentralizar, cómo organizar y vincular los mismos con el gobierno central, cuál será el grado de autonomía política y administrativa que debe corresponder a cada uno de los niveles, y, en consecuencia, qué tipo de competencias y atribuciones deberán asumir los gobiernos locales. Esto último constituye uno de los aspectos decisivos de la descentralización: es el esquema de competencias y atribuciones que tienen los niveles subnacionales y los que conserva el nivel nacional. Los nuevos arreglos institucionales implican el surgimiento de organizaciones, de nuevas relaciones de poder, de nuevos valores y de nuevas prácticas administrativas.6 

Segunda dimensión: descentralización y participación 

Los procesos de democratización que tienen lugar a partir de los años ochenta en muchos países de América Latina pusieron en relieve la problemática de la participación ciudadana en los sistemas de decisión que se van construyendo. Estos procesos de reconstrucción democrática suponen una mayor proximidad entre las instancias de decisión y el ciudadano. Hoy podemos ver en América Latina la existencia de una sociedad civil que demanda una mayor participación en los asuntos públicos, no sólo en aquellos que conciernen a la vida cotidiana de la gente común, sino también a los que tienen que ver con la política misma. Se trata de ampliar y profundizar la democracia, aspiración ésta que se propone impulsar la participación ciudadana: una creciente autenticidad de la representación popular; la difusión de los métodos democráticos en las instituciones y organizaciones; transparencia, responsabilidad y capacidad de respuesta de los dirigentes; eficacia en la conducción; y honradez en el manejo de los recursos públicos, son algunos de los objetivos más destacados por la sociedad.

En este sentido, la descentralización debe orientarse hacia el fortalecimiento de la democracia a través de la creación de nuevos espacios de representación, así como la construcción de mecanismos de participación que permitan revalorizar la vida local. La descentralización aparece como instrumento idóneo para recoger esas demandas e impulsar métodos y acciones en consonancia con tales requerimientos. La descentralización-participación permite que las instituciones estén en una situación de mayor proximidad con el ciudadano, crea las bases para que se ejerza mayor fiscalización y control de los representantes, genera una presión para la elección popular de éstos en todos los niveles, y obliga a las instituciones del Estado a readaptarse a las nuevas condiciones: mayor y más intensa exposición frente a los ciudadanos y sus organizaciones y los medios de comunicación social. ”La descentralización potencia este proceso y abre canales de interlocución entre el Estado y la sociedad que no existían: el Estado se hace “poroso” y crea condiciones de circulación más permanentes con el resto de la sociedad”.8

La descentralización abre una oportunidad para promover una amplia participación de la sociedad civil en el control y fiscalización de la gestión pública, en particular de los servicios ligados a las condiciones de vida de las comunidades. El Estado se coloca al “alcance de la mano” en la medida en la que unidades político-administrativas menores enmarcan la actividad ciudadana. La participación no es un proceso automático: requiere valores, entrenamientos y oportunidades, de cuya presencia se deriva una transformación del sector público más orientada hacia las demandas que realizan los ciudadanos. La participación ciudadana también induce una transformación del funcionario público en general y del gerente público de alto nivel, en particular. “La participación no es sólo de los ciudadanos que acuden al mostrador, sino la de los funcionarios que están detrás de éste. También los funcionarios se ven obligados a participar en una gestión de la cual depende la evaluación que sobre ellos se haga”.9 En América Latina la participación ciudadana ha tenido un mayor desarrollo en el terreno político. Está asociada tanto a la necesidad de ampliar la democracia como a justificar su inexistencia, es decir, hay una clara asociación entre participación ciudadana y las necesidades de la democracia.10 Sin embargo, existe la tendencia a desplazar la participación ciudadana al terreno económico, tendencia promovida por el movimiento neoliberal en casi todos los países de la región. La participación en este caso está vinculada con la estrategia de “achicamiento del Estado” por la vía del desplazamiento de funciones desde aquél hacia la esfera privada. Esta es otra dimensión que, en función del análisis, es necesario deslindar a fin de evitar ambigüedades y confusiones. Destacamos la existencia de dificultades inherentes al concepto de participación, no sólo porque no hay una relación unívoca con el poder político, sino porque el vocablo participación puede estar referido tanto a las relaciones con el poder en general, como a ámbitos del poder sectorial, espacial o funcional. Estos ámbitos específicos señalan que existen diferentes modalidades de participación: ciudadana, política, social o comunitaria. Como señala Cunill, “esto hace pensar en una concepción amplia de la participación ciudadana como un medio de socialización de la política y por esta vía devolver funciones a los sujetos sociales, así la perspectiva para clasificar las modalidades de participación pueden enriquecerse”.11 

La dimensión descentralización-participación se ubica fundamentalmente en el ámbito de lo político; toca problemas cruciales vinculados con la creación de nuevos espacios de representación en las instancias del gobierno local y la construcción de una sociedad civil organizada con capacidad de acción en la toma de decisiones. Esta segunda dimensión alude a uno de los problemas centrales de la descentralización y la democracia, que tiene que ver con la articulación entre el Estado y la sociedad civil. Dicha dimensión debe responder a los problemas de la representación, la apertura de nuevos espacios políticos y a los medios y modalidades de la participación. 

Descentralización y desarrollo local 

Uno de los elementos que está presente en la nueva visión sobre la descentralización es su vinculación con el desarrollo. Esto implica darle énfasis tanto a las iniciativas como a las condiciones locales para conseguir un desarrollo económico sostenido. Hoy se reconoce también que el buen funcionamiento de un gobierno local es un factor que favorece el desarrollo. La fortaleza de la administración local se considera hoy esencial para el desarrollo económico-regional, puesto que demanda autonomía y capacidad para tomar decisiones en el mismo medio al que va a afectar.12 Por otra parte, la descentralización político-administrativa es considerada como una condición necesaria para el desarrollo de iniciativas locales: “Las reformas del sistema político-administrativo territorial se orientan generalmente a lograr una estructura descentralizada. Se tiende a conceder grados de autonomía suficiente, en los distintos niveles territoriales, como para que puedan transformarse en administradores eficientes de sus propios recursos. Esas propuestas descentralizadoras buscan crear sistemas alternativos a las burocracias centralizadas, partiendo del principio de la necesidad de liberar la capacidad creadora de las sociedades locales.”13 Esta afirmación nos lleva a plantear el debate sobre la viabilidad de los procesos de desarrollo local y regional. ¿Pueden existir iniciativas locales capaces de tener impacto sobre los procesos de desarrollo, superando lo que sería una simple reproducción de las condicionantes macroestructurales a las que está sometida la sociedad local? En la hipótesis de la viabilidad de estas iniciativas, los procesos de desarrollo estarían mostrando una dimensión específica, que no puede reducirse a un simple efecto de reproducción de los determinantes globales. Realmente habría, en este caso, un aporte al desarrollo de naturaleza local o regional o, dicho de otra manera: habría acciones locales con un impacto real sobre los procesos de desarrollo. 

En América Latina el debate sobre el desarrollo local a partir de la segunda mitad de los ochenta plantea nuevos enfoques calificados como “endógenos” y considerados como una vía alternativa a los efectos de la política de ajuste de los noventa. Estos enfoques –señala Horacio Capel– hacen énfasis en el carácter casi inmóvil de los factores esenciales del desarrollo regional, tales como la infraestructura física, la habilidad de la fuerza de trabajo, la estructura sectorial de la economía local, el conocimiento técnico y organizativo local, las economías de urbanización, y las estructuras sociales y organizativas locales, entre otros. Al mismo tiempo que insisten en la importancia de las condiciones locales, estos enfoques también llaman la atención sobre la necesidad, vía estrategias de desarrollo, de atacar los obstáculos, como son la baja capacidad emprendedora e innovadora, la escasez de conocimientos específicos y la baja internacionalización de las economías locales menos desarrolladas. Como en las dimensiones anteriores, la relación que se establece entre el proceso de descentralización y el desarrollo local muestra una particular complejidad, interrogándose sobre la nueva naturaleza del desarrollo y sus vinculaciones entre desarrollo global, nacional y local. En una nueva estrategia de desarrollo, la descentralización es decisiva para replantear el estado nación, así como para mejorar la competitividad de los sistemas productivos, ya que el crecimiento subnacional es una condición básica para la sostenibilidad del desarrollo (BID). 

Liderazgo 

Mas allá de la controversia que atañe a las anteriores dimensiones, las reformas del Estado están implicando cambios en el sistema político administrativo orientados a lograr una estructura descentralizada. Dicho proceso debe conceder grados de autonomía suficiente en los distintos niveles territoriales como para que puedan transformarse en administradores eficientes de sus propios recursos. Sin embargo, la descentralización política y administrativa es necesaria pero no suficiente para el logro de la descentralización del sistema. También es necesaria la existencia de gobiernos locales con liderazgo dispuestos a recibir las transferencias y las nuevas competencias asignadas, pero, sobre todo, la presencia de una sociedad civil rica en iniciativas y capaz de emprender e innovar en cuanto al desarrollo local y regional se refiere. Como bien lo señala Arocena: “Será necesario articular las reformas político-administrativas generadas en el ‘centro’, con las acciones originadas en la periferia.

En este sentido, la existencia de actores locales capaces de iniciativa es condición para el éxito de las políticas descentralizadoras”.14 Por último, lo que debemos destacar admitiendo las particularidades de los procesos de descentralización en cada uno de los países de América Latina son los cambios en el rol del Estado con los consecuentes traspasos de funciones y tareas a unidades territoriales que han dado lugar a la reconstrucción y construcción de nuevos espacios políticos identificados con el gobierno local.