Durante los diez años siguientes a la aprobación de la reforma migratoria de 1996 en Estados Unidos bajo la administración del Presidente Bill Clinton y con mayoría congresual republicana,1 el gobierno norteamericano ha deportado a la República Dominicana algo más de 30,000 dominicanos, la mayoría de los cuales eran residentes legales en dicho país. Este fenómeno de las deportaciones ha desatado una polémica, tanto en importantes círculos de opinión pública de la sociedad dominicana como en la comunidad dominicana residente en Estados Unidos, en la medida en que en ambos lados se intensifican y ramifican sus efectos. En cuanto a la comunidad dominicana en suelo norteamericano, ésta sufre el impacto directo de la separación y el desarraigo de muchos de sus miembros, así como el deterioro de su imagen por los prejuicios y las estigmatizaciones indiscriminadas que se suscitan como resultado de las deportaciones. Por su parte, las comunidades de la República Dominicana que reciben a los deportados sienten temor e inseguridad, en ocasiones inducidos maliciosamente pero en otras legítimamente fundados.
Como punto de partida hay que reconocer que hay más preguntas que respuestas en torno a las implicaciones de las deportaciones para la sociedad dominicana: ¿son éstas, por ejemplo, una causa efectiva del aumento (real o perceptivo) de la criminalidad de la República Dominicana? ¿La experiencia anterior en Estados Unidos de los deportados por causas criminales marca necesariamente su comportamiento social tras su retorno forzado a la República Dominicana? ¿Inciden los deportados en ciertos tipos de criminalidad y no en otros? ¿Son los deportados simples chivos expiatorios para esconder incapacidades y fracasos en el combate contra la criminalidad o un componente real de este fenómeno? Dos posturas contrapuestas dominan el debate ante la problemática de las deportaciones de Estados Unidos a la República Dominicana. Una es acusatoria (en exceso) y la otra exculpatoria (también en exceso). En los medios de comunicación resuenan constantemente ambas posturas: por un lado, los que responsabilizan con un tono alarmista a los deportados por el auge de la criminalidad en el país, aunque sin contar con las pruebas que sustenten esta posición. Por otro, los que de manera automática asumen una actitud defensiva y exculpatoria en lo que concierne a la posible incidencia de las deportaciones en la criminalidad en el país. Lo más probable es que la verdad esté en algún punto intermedio entre estas dos posiciones extremas. Es necesario, pues, seguir acumulando y sistematizando datos que permitan arrojar luz sobre la relación entre deportados y criminalidad, así como sobre otros aspectos cruciales asociados al fenómeno de las deportaciones.
Base legal
La ley migratoria adoptada en 1996 en Estados Unidos (Illegal Inmigration Reform andInmigrant Responsibility Act) endureció las medidas relativas tanto a las condiciones para obtener la residencia legal (admisión de inmigrantes a través de las denominadas green cards) como a las causas de deportación de los residentes legales en dicho país (expulsión forzada)
En lo que concierne al primer aspecto, el punto más importante para la comunidad dominicana fue que dicha ley estableció nuevos y más difíciles requisitos para la inmigración legal bajo la categoría de “reunificación familiar”. Entre dichos requisitos están: 1) la persona que “pide” a un familiar (sponsor) tiene que demostrar que cuenta con los medios para mantener un ingreso anual equivalente a 125% por encima de la línea de pobreza, y 2) dicha persona tiene que proveer una copia certificada de su declaración federal de ingresos correspondiente a los últimos tres años precedentes a la solicitud. Si bien estos requisitos pueden parecer razonables en un contexto general, no menos cierto es que para muchos inmigrantes los mismos constituyeron una pesada carga que hizo mucho más difícil el proceso de inmigración basado en la reunión familiar. En efecto, mientras que en el período comprendido entre 1991 y 1995 un total de 218,548 dominicanos recibieron visas de inmigrantes (green cards), en los cinco años siguientes (1996-2000) esta cantidad bajó a 116,703. Lo mismo ocurrió durante el período siguiente (2001-2005) cuando Estados Unidos otorgó visas de inmigrantes a 114,467 dominicanos. Estos números indican que en los dos lustros que siguieron a la adopción de la reforma migratoria el número de green cards otorgados por Estados Unidos a ciudadanos dominicanos se redujo a la mitad cuando se compara con el lustro precedente.
La ley migratoria de 1996 representó también un endurecimiento en lo que concierne a las causas y los procedimientos para la deportación de residentes legales en Estados Unidos. La ley redefinió las reglas sobre las deportaciones tanto por razones criminales como no criminales, aunque las primeras son las que han generado más controversia no sólo en la comunidad dominicana, sino también en otras comunidades de inmigrantes en Estados Unidos, como la mexicana, salvadoreña, guatemalteca o la jamaiquina. Entre las disposiciones que incluyó dicha ley en materia de deportación por razones criminales se encuentran:
1) cualquier persona no ciudadana americana sentenciada a un año o más de prisión puede ser deportada, aún si la sentencia es suspendida;
2) los crímenes que dan lugar a la deportación son crímenes que abarcan las más variadas áreas de infracción penal, desde un asesinato o un asalto agravado hasta un robo menor o crímenes de inmoralidad;
3) la ley es retroactiva, lo que hace que los inmigrantes estén sujetos a deportación por crímenes cometidos antes de la entrada en vigencia de la ley y que no implicaban deportación en el momento en que se cometieron;
4) la ley eliminó casi todos los niveles de apelación, lo que hace automáticas las deportaciones por delitos criminales.
La reforma legal de 1996 también consolidó las causas generales de deportación por causas no criminales. Estas son:
1) inadmisibilidad al momento de entrada a Estados Unidos por razones de salud pública, seguridad o por causa criminal;
2) presencia en el territorio de los Estados Unidos en violación a la Ley de Inmigración;
3) violación del estatus de no inmigrante o condición de entrada bajo las cuales entró al territorio norteamericano;
4) retiro de la residencia permanente otorgada bajo estatus condicional (por ejemplo,al empresario, esposo (a) y/o hijos (as) admitidos como residentes permanentes con la condición de cumplir con ciertos requisitos);
5) contrabando de personas;
6) matrimonio fraudulento.
Cifras
Durante el período 1996-2005, Estados Unidos deportó a la República Dominicana 30,879 personas, de las cuales 20,896 (67.7%) fueron deportadas por razones criminales, y 9,983 (32.3%) por razones no criminales.6 En lo que concierne a Centroamérica, los países con mayor número de deportados son Honduras, Guatemala y El Salvador. Durante el período 2000-2005, Estados Unidos deportó 37,271 personas al primero, 35,127 al segundo y 30,489 al tercero. Durante ese mismo período, el número de deportados a la República Dominicana ascendió a 20,483.7 Es importante notar que, a diferencia de la República Dominicana, un porcentaje mayor de deportados a esos tres países son por razones no criminales, de lo que se infiere que se trata de deportados por causas migratorias. Para el caso de El Salvador, del total de deportados entre 2000 y 2005 solo el 42.5% lo fue por causas criminales; en lo que respecta a Guatemala, en el mismo periodo, el 30.5% fue por causas criminales, y para Honduras, también del total de deportados de 2000 a 2005 solo el 29% fue por causa criminal. Esta situación es perfectamente entendible dado que el índice de regularización migratoria de los dominicanos en Estados Unidos es mucho mayor que el de dichos países.
En lo que concierne a los países del Caribe (excluyendo a Centroamérica, México y Colombia), la República Dominicana ha recibido más del 50% de los deportados a esta subregión. Durante el período 2000-2005 Estados Unidos deportó 20,483 personas a la República Dominicana, mientras que al resto de los países caribeños deportó 17,936.
La información es escasa en cuanto al tipo de infracción criminal que dio lugar a la deportación. La Dirección General de Migración de la República Dominicana, que ha comenzado un programa de sistematización de datos como forma de conocer mejor el perfil de los deportados, hizo un levantamiento de información sobre los deportados de Estados Unidos a la República Dominicana, incluyendo los denominados “yoleros”, durante el período enero-diciembre 2005. El total de deportados ascendió a 6,079, de los cuales 1,051 fueron “yoleros” y 1,808 indocumentados o inmigrantes ilegales. El resto fue deportado por razones criminales: drogas 2,360, asalto 150, robo 203, abuso sexual 71, violencia 80, homicidio 82, fraude 103, arma ilegal 151, fuga 4, lavado 16.8 Del total, 4,687 fueron hombres y 1,392 mujeres.
Durante el período enero-marzo de 2006 los porcentajes se mantuvieron más o menos constantes. De un total de 1,006 deportados, 166 fueron “yoleros” y 297 inmigrantes ilegales. El resto (544) fue deportado por razones criminales: droga 375, asalto 17, robo 54, abuso sexual 11, violencia 17, homicidio 20, fraude 23, arma ilegal 24, lavado 2. Del total de estos tres meses, 913 fueron hombres y 93 mujeres.
Estas cifras plantean, al menos, dos cuestiones de vital importancia para entender y lidiar con esta problemática: en primer lugar, es evidente que el perfil de los deportados no es homogéneo, ya que una parte considerable de los mismos ha sido devuelto a su país por violar las leyes de migración de Estados Unidos y no por cometer crímenes que los conviertan en una amenaza para la sociedad; en segundo lugar, sin embargo, un alto porcentaje de los deportados (superior al 50%) fue devuelto a la República Dominicana por haber cometido algún tipo de acto criminal, ya sea tráfico o consumo de drogas, asalto, robo, abuso sexual, homicidio, fraude, u otro. Nadie puede argumentar con bases ciertas que el aumento de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana se debe principalmente al retorno de estos deportados. El fenómeno de la criminalidad es demasiado complejo para que pueda ser explicado en función de una causa principal, en este caso el impacto de los deportados en la sociedad que los recibe. No se dispone, además, de datos confiables que arrojen luz sobre el impacto real de estas deportaciones en la criminalidad que se produce en el país.
Lo mismo puede decirse, sin embargo, en sentido opuesto. Nadie puede argumentar con bases ciertas que el flujo de los deportados no tiene una incidencia en el fenómeno de la criminalidad en la República Dominicana, si bien no se dispone de estadísticas confiables que permitan cuantificar o dimensionar ese impacto. Algunas preguntas de sentido común pueden ayudar a entender esta problemática. ¿Qué puede hacer pensar, por ejemplo, que quien regresa al país luego de haber cumplido condena en Estados Unidos por tráfico de drogas, asalto, robo, homicidio, o cualquier otro acto criminal grave, se va a insertar armónicamente a la sociedad dominicana dejando atrás su pasado criminal? ¿Acaso las redes criminales internacionales no se convierten en un canal de reinserción de muchas de estas personas en los circuitos de la criminalidad? ¿No es el tráfico de drogas –en cuya categoría cae un porcentaje significativo de los deportados– uno de los factores más decisivos en el aumento de la criminalidad por su relación con otros crímenes, como el tráfico de armas, los asaltos y el lavado de dinero, entre otros?
No se puede suponer que toda persona que haya cometido un acto criminal y que haya cumplido una condena por dicho acto seguirá necesariamente teniendo un comportamiento criminal. Los seres humanos tienen la capacidad de modificar su conducta y de reinsertarse de manera efectiva en la sociedad. Tampoco puede ignorarse, sin embargo, que el hecho de que una persona haya cumplido una condena lo rehabilita necesariamente para volver a la sociedad sin el lastre de la criminalidad. Como se sabe, en muchos casos los sistemas carcelarios más bien acentúan las tendencias criminales de los individuos debido a las deficiencias de dichos sistemas y a las condiciones de la vida carcelaria.
En ese contexto, las autoridades nacionales Migración, Policía y Ministerio Público, entre otras enfrentan un doble desafío: por un lado, deben evitar las prácticas discriminatorias que estigmaticen para siempre a los deportados e imposibiliten su reinserción en la sociedad, mientras que, por el otro, deben ejercer su función de supervisión y hasta de control para evitar que aquellos que no están efectivamente rehabilitados cometan actos criminales.
En todo caso, nadie puede ignorar la carga que representa para la sociedad dominicana la absorción de miles de personas que, continua y sistemáticamente, son deportadas a la República Dominicana por las autoridades norteamericanas. Esta carga se presenta a diferentes niveles: en los organismos encargados de la seguridad ciudadana debido a los escasos recursos económicos y profesionales de que disponen; en el mundo laboral por el alto desempleo y subempleo que hace difícil la incorporación al trabajo productivo de muchas de estas personas recién retornadas; y en las propias comunidades en las que se desarrollan tensiones inevitables como resultado del choque cultural, la desconfianza mutua o la existencia de expectativas encontradas entre quienes están y quienes retornan de manera forzada
Conclusión
El fenómeno de las deportaciones plantea serios desafíos a la sociedad dominicana en temas tales como la reinserción laboral y la asimilación social de los deportados, el control y la supervisión de éstos cuando las circunstancias lo ameriten, la relación con la comunidad en el exterior y los familiares de los deportados, entre otros. Para enfrentar dichos desafíos será necesario desarrollar capacidades institucionales, recursos humanos y fomentar una comprensión desapasionada y desprejuiciada de este fenómeno que afecta a la República Dominicana, igual que a otros países de la región. No es realista pensar que en Estados Unidos pueda producirse una reforma legal que suavice sus normas en materia de deportaciones de residentes legales que cometen infracciones criminales, aún si los mismos se han formado y han desarrollado su conducta criminal en dicho país. De hecho, ninguna de las reformas migratorias que se plantean en Estados Unidos, ni siquiera las más progresistas, contemplan un cambio de la legislación sobre deportaciones adoptada en 1996.
Esta realidad política y legal de Estados Unidos hace de las deportaciones un fenómeno inevitable, creciente y permanente, por lo que la sociedad dominicana deberá prepararse cada vez mejor para lidiar de manera efectiva con esta problemática y sus múltiples efectos. Por su parte, Estados Unidos pudiera, al menos, apoyar más a la República Dominicana con recursos financieros para el desarrollo de sus capacidades institucionales y profesionales en esta materia, con la premisa de que es de interés mutuo que la sociedad dominicana pueda absorber de la manera menos traumática posible el retorno forzado de miles de personas cada año. Y es que, dada la transnacionalización creciente entre las personas y las sociedades, y de manera particular la existencia de vínculos tan estrechos entre Estados Unidos y la República Dominicana, cualquier impacto negativo que pudiese tener el fenómeno de las deportaciones en la sociedad dominicana termina, de alguna manera u otra, afectando también a la sociedad norteamericana.
Notas
1 Illegal Inmigration Reform and Inmigration Responsibility Act, 1996.
2 Immigration Responsibility Act, 1996. Título II, Sección 213 A (f) (i).
3 US Citizenship and Immigration Services, Departament of Home Land Security, Oficina de Estadísticas.
4 Inmigration Responsibility Act, 1996. Título II, Sección 238.
5 Ibíd. Título II, Sección 212.
6 Office of Inmigration Statistics. Department of Home Land Security.
7 Ibíd.
8 Departamento de Deportaciones. Dirección General de Migración. Cf. Conferencia presentada por Giovanni Romero, subdirector general de Migración de la República Dominicana en el seminario titulado “La realidad social y legal de los dominicanos repatriados” celebrado en Funglode el 24 de abril de 2006.
9 Ibíd.
