Se puede afirmar que las características del Estado dominicano durante los primeros 15 años del siglo XX fueron una derivación de las del siglo XIX en su forma más madura: la desarrollada durante la dictadura de Lilís. En términos generales mostró todas sus debilidades ante el empuje de la hegemonía norteamericana contra los poderes europeos. En efecto, el endeudamiento externo del Gobierno y la fragilidad de sus instituciones crearon las condiciones para una creciente intervención del Gobierno de los Estados Unidos en las finanzas dominicanas, a partir de los Protocolos del 31 de enero de 1903 y el del 7 de febrero de 1905, el primero para resolver las diferencias con la Santo Domingo Improvement Company, acreedora del Gobierno desde las administraciones de Ulises Heureaux, y el segundo para poner bajo el control del gobierno de Estados Unidos la administración de las deudas interna y externa del gobierno dominicano, a través del control de las aduanas.
A estos protocolos se le sumó la Convención firmada por ambos gobiernos el 8 de febrero del año 1907, que prohibía al gobierno dominicano incrementar su deuda pública o modificar su régimen arancelario sin la aprobación de las autoridades de Estados Unidos. Con ello se afianzó el control casi absoluto de las finanzas dominicanas (Espinal, ob.cit., p.94-95). Hubo a seguidas muchos signos de inestabilidad política, como en 1911 el asesinato por sus rivales políticos del presidente Ramón Cáceres (quien había participado en el atentado que puso fin a la vida del dictador Ulises Heureaux en 1899), sucesivos gobiernos y golpes de Estado y luchas entre caudillos regionales, culminando con el derrocamiento del presidente Jimenes por el jefe de las Fuerzas Armadas, general Desiderio Arias, hechos que evidentemente precipitaron la ocupación norteamericana del país el 16 de noviembre de 1916, un año después de la ocupación militar de Haití. Esta ocupación tuvo claras consecuencias para la materialidad institucional del Estado dominicano, pues los norteamericanos acometieron una reorganización que incluyó: 1) modernización del servicio civil; 2) reorganización y profesionalización de las Fuerzas Armadas; 3) construcción de un sistema de comunicación interregional mediante la construcción de caminos que unieron las regiones del país; 4) establecimiento de una Ley de Registro de Tierra; 5) asiento de las bases para la creación de oficinas o ministerios encargados de organizar la educación, la salud y las relaciones laborales, con el establecimiento de las leyes que habilitarían estos aparatos estatales.
Más allá del carácter positivo que podamos verle a estas transformaciones, los norteamericanos las impusiese 14 Rafael Leónidas Trujillo Molina saliendo de su automóvil, detrás lo acompaña Joaquín Balaguer. Foto: Archivo de la Nación. 15 ron de manera autoritaria, dándole un papel estelar a la Guardia Nacional (el nuevo ejército) en este proceso, lo cual no sólo contribuiría a reforzar la “tradición autoritaria” invocada por Oviedo (1986), sino que contribuiría a crear el sujeto que plasmaría en su persona y sus acciones dicha tradición: el general Rafael Leonidas Trujillo. Este artículo no va a explayarse en lo que significó la ocupación en cuanto a los cambios de la estructura económica y de clases; basta decir, citando a José Oviedo, lo siguiente: “El carácter no nacional de la economía agroexportadora, la limitación prácticamente total del capital productivo al capital transnacional, junto a la apropiación del Estado por parte de Estados Unidos, no pueden verse sino como un bloqueo a la industrialización y a la expansión del mercado interno, que a su vez bloqueó la expansión de la burguesía industrial y comercial, así como la clase media emergente, limitando la clase obrera al capital productivo azucarero. La ocupación norteamericana, si bien impulsó una relativa modernización, no alteró el carácter predominante del campesinado, sino que más bien consolidó al capitalismo como dominante pero a base de la consolidación del nexo Capitalismo-Precapitalismo.
La escasa expansión de la producción y del mercado capitalistas permitió la continuidad de la economía de subsistencia como una actividad fundamental a través de todo el territorio social, colocó el horizonte social de las mayorías a nivel del bohío-aldea…” (Oviedo, 1986:111-112). Con el fin de la ocupación norteamericana no terminó la influencia de esta nación; por el contrario, continuó con la renovación de la Convención de 1907, con la firma de un acuerdo con el Gobierno norteamericano por parte del primer presidente electo en el período de la postocupación, Horacio Vásquez. El gobierno de Vásquez se registra como uno de relativa estabilidad social y económica, pero sus maniobras políticas y constitucionales y las de sus aliados para lograr la reelección inmediata chocaron con una fuerte resistencia de la oposición, apoyada tácitamente por Trujillo, el jefe del Ejército. Cuando una conspiración llamada “Movimiento Cívico del 23 de Febrero”, encabezada por Rafael Estrella Ureña, líder del Partido Republicano, fuerza la renuncia y el exilio de Vásquez, deja el camino allanado para que Trujillo acompañe su candidatura presidencial con la de Estrella Ureña como vicepresidente, marcando el inicio de la llamada “Era de Trujillo”.
Pronto el primero se desembarazaría del segundo e iniciaría una dictadura con características prácticamente totalitarias: la pobre distinción entre lo público y lo privado siguió teniendo el matiz de la apropiación privada de lo público, permitiéndole a Trujillo amasar, tanto por la fuerza como por medios legales, una gran fortuna personal, la mayor que dominicano alguno haya hecho hasta esos momentos, compuesta de propiedades en tierra, industrias y firmas comerciales1; pero a la vez, lo “público”, encarnado en el Estado trujillista, se tragó, por así decir, la vida privada de los ciudadanos, que casi no guardó secretos al ojo avizor y vigilante del Estado a través de las nuevas tecnologías de poder activadas por el partido único: Partido Dominicano (nótese que el nombre es el del gentilicio nacional), los servicios policiales y de espionaje, el control del tránsito (o control de la circulación de los cuerpos mediante el monopolio estatal de los pasaportes internacionales y los permisos internos) y el sistema de registro y documentos de identidad2. Durante su régimen se desconocieron los derechos ciudadanos fundamentales, la prensa estaba firmemente controlada, se eliminó la oposición política y el uso de la represión sirvió como instrumento de sometimiento, El Presidente Joaquin Balaguer paseando por el Parque del Mirador en 1982, en Santo Domingo. Foto: Archivo de la Nación. Página anterior. El Ejército Dominicano (1904-1906) antes de la intervención norteamericana. Foto: Archivo de la Nación. Abajo, una unidad de Caballería de la Infanteria de Marina pasando por una de las puertas coloniales de la ciudad de Santo Domingo. Foto: Archivo de la Nación. al dilema de orientar la conducta desde el patronazgo hacia la ideología o hacia el imperio de la ley, y 4) el neopatrimonialismo inhibe el efectivo ejercicio de la ley, no sólo en relación al funcionamiento de la burocracia estatal, sino ampliamente con respecto al acceso a la justicia y a la protección de los derechos del acusado. De esta manera, el neopatrimonialismo y la democracia coexisten de manera inestable y crítica, constituyendo regímenes híbridos noconsolidados (Ibid, p.15). Esto último nos ayuda a entender las características más sobresalientes del régimen de Trujillo, consideránaunque se deben también reconocer los elementos de hegemonía cultural e ideológica que el régimen construyó por medio de las publicaciones, el control de las escuelas, de los medios de comunicación masivos existentes y el constante ritual de legitimación del régimen y de la persona del dictador.
Durante este régimen, que duró 31 años, no sólo se reescribió la historia nacional para hacerla coincidir con el período del trujillato, sino que se hizo una intensa propaganda en torno a la recuperación de la “soberanía financiera” de la nación con la readquisición del control de las aduanas por parte del Estado dominicano y el pago de la deuda externa. Estos logros se concretaron a raíz del “Tratado Trujillo-Hull”, firmado el 24 de septiembre de 1940 y ratificado el 15 de febrero de 1941. Con ello, Trujillo lograba como jefe del Estado unas dimensiones míticas que fueron creadas y reforzadas por la sistemática propaganda del Estado y el culto a la persona del dictador. Se solía comparar el período del régimen con los períodos anteriores de caos financiero, político y social, como una forma de resaltar la excepcionalidad del dictador.
Cuatro prácticas fundamentales
Se ha estilado el uso de la categoría de neopatrimonialismo para identificar el tipo de dominación que caracteriza regímenes como el de Trujillo. El politólogo norteamericano Jonathan Hartlyn atribuye al neopatrimonialismo dos características: “…la centralización del poder en manos del gobernante, quien busca reducir la autonomía de sus seguidores generando lazos de lealtad y dependencia, regularmente a través de complejos vínculos de patróncliente, y al mismo tiempo confundiendo los intereses públicos y privados en la administración. En el nivel ideal típico, los regímenes neopatrimoniales pueden distinguirse claramente de aquellos basados en la autoridad racional-legal y en la ley impersonal, así como de los regímenes que se legitiman con medios ideológicos” (Hartlyn, 1998:14-14, trad. LA). Más adelante, este autor identifica el término neopatrimonialismo, siguiendo la terminología de Max Weber, con el de neosultanismo. Lo problemático de este tipo de dominación o de régimen es que puede coexistir tanto con regímenes francamente autoritarios como con regímenes democráticos, entendiendo estos últimos fundamentalmente como los basados en la soberanía del pueblo delegada a través de procesos competitivos de elección periódica de autoridades. En consecuencia, el patrón de dominación neopatrimonialista entra en una relación tensa con la democracia, imprimiéndole al régimen la preeminencia de cuatro prácticas fundamentales: 1) el conflicto político no se puede definir fácilmente en términos ideológicos o programáticos, sino más bien en términos de quién queda fuera o dentro de la distribución del botín político; 2) el presidencialismo puede convertirse fácilmente en un patrón de dominación presidencialista, reforzando los atributos del régimen patrimonial; 3) la oposición política usualmente enfoca la conducta en términos legales en un esfuerzo de ganar el poder, sin embargo, una vez en el poder, esta fuerza se fragmenta en torno 16 Manifestantes en la Fortaleza Ozama durante la Guerra de Abril de 1963. Foto: Bernard Diederich. dolo como una forma fundamentalmente neopatrimonialista de régimen autoritario.
De fundamental importancia para el régimen de Trujillo era el control que el caudillo tenía del aparato del ejército, un poder que fue heredado de la ocupación norteamericana. Esto explica, en gran medida, la acelerada, muchas veces ilegal y violenta concentración de la riqueza en la persona del dictador durante los 32 años que duró su dictadura: “Desde un principio el régimen de Trujillo fue un régimen de rapiña. Su ambición sin límites lo llevó a buscar el control de todos los negocios que había en el país en el momento de su llegada al Poder y, finalmente, terminó consiguiéndolo.” (Moya Pons, 2002:514). 17 Ahora bien, este afán de riqueza desmedido produjo como consecuencia el desarrollo de una forma peculiar de “capitalismo”, el cual se levantó sobre el desfalco, el monopolio forzoso de actividades productivas básicas, dando lugar sin embargo a la necesidad que tenía la riqueza personal del dictador de desarrollar también la riqueza nacional: “Ahora bien, en su afán por aumentar su riqueza personal, Trujillo tenía frente a sí la enorme tarea de desarrollar la riqueza nacional pues la suya necesariamente debía provenir de ésta. Y de ahí su vigoroso empeño por continuar con la política de fomento agrícola y de obras públicas iniciada por los gobiernos anteriores. Tal como dijeron sus panegiristas a lo largo de los 32 años de su régimen, el Gobierno de Trujillo llevó a cabo el más grandioso plan de obras públicas y de construcciones jamás realizado en la República Dominicana hasta entonces.” (Ibid., p.515)
Este esfuerzo de creación y concentración de riqueza fue paralelo al esfuerzo por fortalecer las estructuras administrativas del Estado. En este sentido, la dictadura de Trujillo representó un incremento considerable de la complejidad administrativa del Estado dominicano en comparación, por ejemplo, con lo logrado en este terreno durante la dictadura de Ulises Heureaux. Es este el dato que lleva a muchos analistas a considerar que con la ocupación norteamericana y el trujillato se conforma lo que se conoce como el “estado moderno” dominicano. Por otra parte, si juzgamos el régimen por su creación de agencias estatales, tendremos que supera por 6 al período de mayor crecimiento institucional en el siglo XIX, 1844-1855. Es más, el total de instituciones creadas antes de 1930 suman 25, superando sólo en tres las creadas durante el trujillato.
Un Estado más complejo
Cuando el régimen de Trujillo colapsa en 1961 a raíz del ajusticiamiento del dictador, del aislamiento internacional del régimen por su reiterada violación de la norma internacional (el atentado contra el presidente Rómulo Betancourt figura entre los hitos de la irreversible decadencia del trujillato), y por la larga recesión económica provocada por bajos precios en el mercado internacional para las exportaciones del país, y agravada por el embargo impuesto por la Organización de Estados Americanos, quedará un Estado mucho más complejo en términos administrativos, con una base económica incrementada por la expropiación de las cuantiosas propiedades del dictador, pero frágil en cuanto a legitimidad, debido a la inhabilitación, temporal al menos, de sus recursos de gobernabilidad. La inexistencia de un sistema de partidos después de la desaparición del que fuera partido único, el Partido Dominicano, dificultó durante el período 1961-1966 la constitución de una clase política capaz de hegemonizar políticamente el país. Los breves siete meses del primer gobierno libremente elegido después de más de 30 años, el de Juan Bosch, tuvieron poco efecto en materia institucional, aunque sí un efecto significativo en la constitución de una conciencia política democrática que eclosionó en la insurrección constitucionalista de abril del 1965, frustrada por la segunda ocupación norteamericana del siglo XX. El pacto que puso fin a la insurrección de abril de 1965 y que tuvo como consecuencia inmediata la ascensión al poder del doctor Joaquín Balaguer, líder del Partido Reformista (PR), tras ganar las elecciones acordadas con las fuerzas de ocupación y la Organización de Estados Americanos (OEA) al profesor Juan Bosch, líder del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), dio lugar a la aparición y lento desarrollo de una democracia de carácter neopatrimonial.
Ya conocemos las consecuencias de la vinculación del neopatrimonialismo con la democracia: se inhibe el desarrollo y la protección de los derechos ciudadanos y el respeto inequívoco a la ley y su forma más sintética, la constitución; se refuerza un patrón de dominación presidencialista que a su vez se apoya en un sistema de partidos con liderazgos personales que se alimenta del clientelismo, el mismo que a su vez permea el Estado privilegiando a los grupos cercanos al poder presidencial y al poder del partido, excluyendo así a la mayoría; y, finalmente, los conflictos no se definen en términos programáticos ni ideológicos. En el tenor de las claves conceptuales que se están manejando, se podría considerar pues, en principio, el balaguerato (término con el cual designamos el régimen de Balaguer fundamentalmente en sus primeros 12 años, 1966-1978), como la transición de un régimen neopatrimonialista autoritario, como fue el de Trujillo, a un régimen neopatrimonialista de carácter democrático. Haciendo, claro está, la salvedad de que en este período el componente democrático estaba fuertemente subordinado al componente patrimonialista y autoritario (herencia del trujillato, pues algunas de sus prácticas así como de sus personeros sobrevivieron en el régimen de Balaguer), representado por un liderazgo presidencialista y carismático, significativamente apoyado en el poder militar, y sustentado en una estructura estatal cuyos poderes legislativo y judicial eran sólo nominalmente independientes. Pero, en contraste con el trujillato, durante el balaguerato hubo cierto desarrollo de instancias de la sociedad civil y el Estado que marcan grandes diferencias entre el segundo y el primero. En primer lugar, en virtud de la profundización del proceso sustitutivo de importaciones, se constituyó un empresariado industrial significativo, que creció en conjunto con el empresariado comercial y financiero, y según algunos autores, subordinado a éste.
Por otro lado, bajo el balaguerato se estableció una vinculación fuerte entre el empresariado nativo y el capital extranjero3. Si bien se puede aducir que este desarrollo fue de alguna manera dependiente del Estado, que no sólo contribuyó con el marco legal que le dio viabilidad, sino que también aportó las divisas necesarias por vía del control de casi un 70% de la producción y exportación de azúcar, convirtiéndolo en cliente de muchas de las actividades y ramas desarrolladas por el empresariado, lo cierto es que esta situación está muy lejos del control monopólico sobre la economía ejercido por el trujillato, el cual, así como desarrolló la riqueza nacional para el provecho de Trujillo, su familia y sus pocos asociados, también castró el desarrollo de un empresariado nacional relativamente independiente. Por otra parte, aún con la tensión existente entre las instancias estatal y social, durante el balaguerato se desplegó significativamente el espacio de lo público como lugar de deliberación; en otras palabras, la opinión pública, mediante el creciente ejercicio del derecho a la libre expresión y la libertad de prensa consagrados constitucionalmente. Repetimos que este desarrollo no estuvo libre de tensiones y de frecuentes intentos de acallar a la prensa e inclusive de asesinatos de connotados periodistas que desdicen de la impresión de que existiese un ejercicio de la libertad de expresión y de prensa libre de peligros. Pero de nuevo, las diferencias con el trujillato en este dominio son tajantes, pues éste ejercía un absoluto control sobre la prensa y reprimía las diferencias de opinión implacablemente.
Terreno político
En el terreno político, a pesar de la fuerte represión contra los partidos de la izquierda política (aunque no sólo limitada a ésta), que tenían conculcado su derecho a la asociación política legal y, por lo tanto, a su participación legal en el sistema político; a pesar de la escasa credibilidad de las instituciones del sistema electoral, que puestas al servicio del régimen y sumadas al apoyo 18 militar, lograron dos reelecciones consecutivas a base del aislamiento forzoso de las fuerzas de la oposición legal; con todo y eso, es evidente que durante el balaguerato se logró constituir una oposición política que, al fin del período, inauguraría, con el ascenso del PRD al poder en 1978, la emergencia de un sistema multipartidista con tendencia a la bipolarización (Jiménez Polanco, 1999:189-198). Mientras, en términos de la gestión administrativa, el balaguerato se caracterizó por un estilo de manejo presupuestario altamente centralizado por el presidente de la República, sin que los términos del presupuesto constituyeran límite alguno a sus decisiones de transferir fondos de una cuenta a otra, o de incumplir lo presupuestado para algunas instituciones. El presidente Balaguer encabezó una administración muy austera, que sacrificaba las necesidades de aumento salarial del funcionariado para economizar recursos al máximo. Estos recursos se destinaban a sus siempre cuantiosos planes de inversión en infraestructura, los cuales manejó sin los debidos concursos abiertos, apelando al llamado criterio de “grado a grado” para conceder los contratos de construcción.
En virtud de que Balaguer legitimó su autoridad a través del mantenimiento de redes clientelistas, y esto se combinaba con la vulnerabilidad ética de una burocracia mal pagada y crecientemente poco profesionalizada, la corrupción en gran escala hizo presa de su administración, tanto en el plano civil como el militar. Al final de su tercer período de Gobierno, la corrupción era un mal que la población rechazaba abiertamente, convirtiéndose inclusive en tema de campaña electoral. En el terreno social se evidenció un crecimiento impresionante de la clase media, en virtud de los resultados del proceso sustitutivo de importaciones, el amplio gasto estatal en obras de infraestructura y la expansión del comercio. Si tenemos en cuenta las teorías de la ciencia política que atribuyen a la clase media efectos democratizadores aunque no radicales en la sociedad (sirviendo como “colchón” entre las dos clases que presuntamente representan los extremos rico y pobre en la estratificación), podemos concluir que el crecimiento de ésta es tanto un recurso de estabilización del balaguerato en su clímax, como un elemento de su desplazamiento político. Esto se evidenció en la coyuntura de las elecciones de 1978, cuando el Gobierno de Balaguer, con la colaboración de las fuerzas militares, intentó suspender el conteo de los votos, al hacerse evidente claramente la victoria del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), con su candidato Antonio Guzmán.
Ascenso del PRD
Se puede decir que con el ascenso del PRD al poder en 1978 empieza a completarse el modelo de democracia neopatrimonial, pues sin renunciar a los elementos patrimoniales típicos ya señalados, las administraciones 19 De izquierda a derecha: José Francisco Peña Gómez, Salvador Jorge Blanco, Antonio Guzmán Fernández y Jacobo Majluta, en 1979. Foto: Archivo de la Nación. perredeístas cumplen la tarea de restituir, de manera fáctica más que de principio, las libertades ciudadanas violadas por el balaguerato. La primera administración del PRD, encabezada por el hacendado Antonio Guzmán, se destacó por liberar a los presos políticos, introducir cambios en el aparato militar tendentes a su despolitización y la legalización de todos los partidos de izquierda (Balaguer había iniciado este proceso con la legalización del Partido Comunista Dominicano-PCD). El gobierno de Guzmán es un ejemplo de los límites que impone la forma neopatrimonial a una administración que había ascendido al poder con la promesa de robustecer la democracia. Su administración se caracterizó desde un principio por el nepotismo, desengañando las expectativas de que un gobierno del PRD introduciría criterios técnicos y de mérito para la escogencia de los funcionarios.
Por otro lado, nada se hizo sustancialmente para modernizar la estructura administrativa del Estado, sino que más bien se amplió la red clientelista y el uso de los recursos del Estado para integrar a la nómina pública a simpatizantes de su tendencia en el partido. Fue así como la administración había nombrado 8,000 nuevos empleados antes del primer año de Gobierno. El número total de la nómina aumentó de 129,161 empleados a 201,301. Esto se combinó con una cuenta de gastos corrientes que consumía un 85% de los ingresos del gobierno, impidiendo que quedaran suficientes recursos para la inversión pública y para la contrapartida de los numerosos préstamos que tomó el Gobierno (Moya Pons, ob. cit., p.552-553). Por otro lado, en la administración de Guzmán se evidenció el mal que tanto se había criticado al balaguerato: la corrupción que el mandatario, en su discurso de inauguración, había jurado combatir allí donde surgiese.
La aparición de ese problema arrojó una lección importante: que no es suficiente invocar la honradez de los individuos para reducir la corrupción, siendo como es el resultado de una estructura estatal que funciona sobre la base del tratamiento de la cosa pública como privada (patrimonialismo) y del intercambio de acceso a los recursos públicos a cambio de favores políticos, llámese militancia partidaria, colaboración a la campaña, donaciones a la Presidencia, etcétera. La segunda administración del PRD, encabezada por el doctor Salvador Jorge Blanco, que se proyectaba como el gobierno que haría reformas sustanciales para promover la “democracia social”, se vio empantanada por la crisis fiscal que, en gran parte, había sido provocada por la administración anterior, y tuvo que encarar lo que en Latinoamérica vino a conocerse como los procesos de estabilización y ajuste estructural impulsados por el Fondo Monetario Internacional, con el fin declarado de convertir a las economías y estados latinoamericanos en agentes capaces de pagar sus cuantiosas deudas externas. Pero este proceso fue más lejos, pues el discurso económico-político de entonces, que fue denominado neoliberalismo, propugnaba una transformación de la relación entre el Estado y la economía que acabaría dando fin al proteccionismo estatal que había impulsado por décadas los llamados procesos sustitutivos de importaciones.
Se planteó como necesaria la apertura de los países al mercado mundial para integrarse en un sistema de libre competencia donde cada nación debía maximizar sus ventajas comparativas dándole poder al sector privado. Esto implicaba sacar al Estado del ámbito de la asignación-distribución de recursos y erigir el mercado como principio regulador de los intercambios económicos. Se “decretó” el fin del intervencionismo estatal, se proclamó a los cuatro vientos la necesidad de empequeñecer el Estado haciéndolo más eficiente en la parte concerniente a la regulación legal y garantía de la propiedad y las transacciones. Más tarde, cuando la retórica del libre mercado puro probó ser insuficiente en un campo limitado de políticas sociales que se concentrarían en la reducción focalizada de la pobreza, se apostó por el fortalecimiento de los servicios públicos de salud y el apoyo a la educación, convirtiendo esta disposición en la panacea para combatir la pobreza, siguiendo el modelo de capital humano construido por el economista norteamericano Gary Becker.
Reducción de protagonismo
Para el Estado dominicano, la era de los ajustes estructurales significó la reducción de su protagonismo en el área económica, sobre todo en lo tocante a la propiedad de empresas propias –la mayoría de ellas prácticamente quebradas– y su retirada definitiva del negocio del azúcar, y por tanto, una no muy querida aceptación de los proyectos de privatización de las empresas estatales que el neoliberalismo global estaba predicando en el mundo. Esto dio como resultado un Estado más débil, dada la circunstancia de que, como se vio en los dos períodos siguientes de Balaguer (1986-1990, 1990-1994) y finalmente en el período bajo la administración del PLD encabezada por el presidente Leonel Fernández Reyna (1996-2000), el Estado dominicano, al tiempo que perdía sus fuentes propias de extracción de recursos y divisas (como lo fue el Consejo Estatal del Azúcar durante mucho tiempo, y en segundo término las empresas reunidas en la Corporación Dominicana de Empresas Estatales y la Corporación Dominicana de Electricidad), no reemplazaba de manera proporcional esa pérdida con mayor presión impositiva, la cual inclusive en su mejor momento, bajo la administración de Fernández, no pasó de un 15% sobre el PIB, cuando lo recomendable sería por lo menos un 18%. En cuanto a las transformaciones institucionales que el Estado dominicano debía experimentar a tono con la llamada “segunda generación de reformas”, fue muy poco lo que se logró con el llamado proceso de reforma y modernización del Estado, debido al reducido nivel de acuerdo entre las élites políticas dominicanas. La administración de Fernández Reyna, que había llegado al poder en virtud de las alianzas que permitían el sistema de doble vuelta, propuso una extensa agenda de modernización del Estado. Para llevar a cabo este proceso se requería introducir una profunda reforma fiscal consensuada con todos los partidos, pero las Cámaras Legislativas, en las que el partido del Gobierno estaba en minoría, la bloquearon. No obstante, hubo cambios en la estructura del Estado que acontecieron durante este período.
Los principales fueron el nombramiento de los miembros de la Suprema Corte de Justicia según los términos de la reforma de la Constitución en 1994, que creaba el Consejo Nacional de la Magistratura4, que hizo de la elección de los jueces un proceso más plural y abierto, y acrecentó la independencia del Poder Judicial cumpliendo con una demanda muy sentida de la sociedad civil y buena parte de la sociedad política dominicanas; la promulgación y aplicación de la Ley de Reforma de la Empresa Pública, que abrió así el camino de la capitalización-privatización de las empresas estatales, fundamentalmente CDE, CORDE, CEA y los aeropuertos; y la eficientización de los servicios a la ciudadanía en el campo de la expedición de pasaportes, de la cédula de identidad, y del pago de impuestos. Se destaca aquí la creación de una Dirección de Impuestos Internos que engloba oficinas que antes estaban dispersas, haciendo así más eficaz la recaudación. Asimismo, la administración de Fernández organizó múltiples instancias de debate sobre temas de modernización a través de la Comisión Presidencial de Modernización y Reforma del Estado (COPRYME). 21 El ex-presidente dominicano Juan Bosch, a la derecha, da la mano al candidato presidencial del Partido de la Liberación Dominicana, Leonel Fernández, durante las actividades de cierre de campaña en mayo de 1996. Sin embargo, la limitación que tuvo este Gobierno por su escasa representación en el Congreso no le permitió avanzar en la conformación de un Estado que lo habilitara para encabezar los procesos de desarrollo y modernización del país, que deben ser llevados a cabo para adaptarlo a las demandas y condiciones del siglo XXI.
Intento reeleccionista
El paso a una nueva administración del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) en el año 2000 revelaría que el espíritu de la reforma tenía mucho por delante para vencer. El ascenso de esta organización, la mayor en términos de votantes en el país, después de haber estado 14 años en la oposición y tras la muerte de su líder histórico días antes de las elecciones legislativas y municipales de 1998, José Francisco Peña Gómez, representó para muchos una esperanza de dar continuidad y mejorar lo logrado en los últimos años, no sólo en el plano del crecimiento económico, sino en el plano del desarrollo institucional del Estado. El hecho de que el ingeniero Hipólito Mejía fuera el presidente, y contara con una larga experiencia empresarial, y que la doctora Milagros Ortiz Bosch fuera la vicepresidenta (primera en la historia del país, que contaba con una larga experiencia política como militante importante de su partido y senadora con un ejercicio muy bien valorado por diversos sectores políticos y civiles, e incluso no poca experiencia empresarial y gerencial), inspiraba la confianza en la continuidad y mejoría de las reformas y el crecimiento, en la medida en que ambos no parecían representar el “populismo” que había caracterizado al PRD en sus anteriores administraciones5. Aún reconociendo que ese rasgo populista, en consonancia con el neopatrimonialismo, no es exclusivo del PRD, el caso es que por ser un partido masivo de fuerte poder de interpelación de los sectores populares de la nación, en su administración no sólo incrementó la nómina pública para integrar a parte de sus activistas al tren estatal, sino que también incrementó el nivel de endeudamiento del Estado dominicano. Pero lo más preocupante ha acontecido en el terreno institucional, pues reformas clave logradas en el año 1994, como la de las elecciones generales mediante el sistema de colegios cerrados y la prohibición de la reelección sucesiva, fueron eliminadas por el Congreso de mayoría perredeísta en 2002.
Debe apuntarse que este hecho no tuvo el consenso absoluto del PRD, pues muchos de sus líderes y voceros más importantes se manifestaron de manera abierta en contra de la segunda contrarreforma, en virtud del principio anti-reeleccionista que dicho partido ha ostentado históricamente a pesar de no tenerlo, en ese momento, incorporado en sus estatutos. Este fue el “huevo de la serpiente” que se manifiesta como una de las mayores crisis del Partido Revolucionario Dominicano, cuando al final se ha evidenciado que, tras estas contrarreformas, anidaba el proyecto reeleccionista del presidente Hipólito Mejía. Esto prácticamente dividió al partido, que tras una larga lucha interna que determinó la separación temporal de sectores importantes del mismo, y tras pasar por dos primarias convocadas por grupos en pugna, uno de ellos, el del propio presidente Hipólito Mejía –el Proyecto por Hipólito-PPH– (quien resultó ser de nuevo su candidato), fue derrotado convincentemente por el Partido de la Liberación Dominicana y su candidato, el ex presidente Leonel Fernández Reyna, con un 57% de los votos computados. No se pueden ignorar como factores de esta derrota del PRD los efectos del manejo de la crisis bancaria que explotó en 2003. Quedará como tarea pendiente para analistas futuros el dilucidar las verdaderas causas de las decisiones que la administración tomó en los momentos más graves de la crisis, como fue la de devolver todos los depósitos de la mayor entidad bancaria envuelta en la crisis, el Baninter, y los fuertes compromisos asumidos por el Banco Central para reducir el aumento del circulante resultante ocasionando el llamado “déficit cuasifiscal”. Pero todavía más difícil será dilucidar la causa de la decisión que terminó sepultando las aspiraciones de la administración de Mejía de repetir en el poder, que fue la reestatización de las dos terceras partes del sistema de distribución eléctrico, dando al traste con un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y provocando una aceleración de la devaluación de la moneda hacia límites nunca antes vistos y extremadamente perniciosos para la economía.
La interrogante de Oviedo (2001) sobre si el Estado dominicano de hoy es un Estado del siglo XIX para las circunstancias del siglo XXI es altamente pertinente. Como él mismo ha afirmado en un artículo periodístico en 2003, reiterando de manera más general el argumen 22 to de la primera publicación sobre la persistencia del clientelismo, dice: “En la República Dominicana actual, las expectativas de acceso privilegiado a cargos y recursos del Estado a través de la política dominan la política, activadas en distintos grados por los partidos”. En este país no se entiende, como lo señala el autor, que allí donde ha habido desarrollo se ha limitado el clientelismo. De la misma manera se puede decir que donde ha habido desarrollo se han dejado atrás las peores formas patrimonialistas de organizar el Estado, dando paso a reformas que refuercen la independencia de los poderes, que mejoren las relaciones de representación y que afiancen los debidos procesos de ley. Como hemos visto, sólo el poder judicial ha experimentado una reforma profunda que, sin embargo, se ve frecuentemente amenazada por una regresión al estado anterior. En este trabajo se ha sostenido la hipótesis de que el Estado dominicano desde sus inicios fundacionales en el siglo XIX, fue construido como una estructura política de carácter patrimonialista, clientelista y autoritaria, con liderazgos de tipo tradicional y caudillista, y que rasgos básicos de esta estructura se han ido transformando en el tiempo para adaptarse a incrementos de complejidad de la estructura administrativa del Estado, y para adaptarse al desarrollo del proyecto democrático más amplio. Se ha mantenido, siguiendo el razonamiento como Hartlyn, Oviedo y Brea, que estas formas patrimoniales y neopatrimoniales mantienen una relación tensa con la democracia, obstaculizando el potencial de ésta y, al final, bloqueando las posibilidades de construir un Estado más coherente con los principios constitucionales que constituyen la base legal de su legitimidad, e impidiendo por ende un desarrollo de formas de representación más eficaces y auténticas. Es por ello que a inicios del siglo XXI no podemos hablar en la República Dominicana de la existencia de una burocracia racional y eficiente ni de una carrera administrativa en el Estado invulnerable a los cambios de administración.
Tampoco podemos hablar de un Estado con capacidades institucionales y coherencia suficiente para enfrentar retos como el de la reducción de la pobreza, el analfabetismo y los bajos índices de salud, por no haber asimilado aún los recientes modelos de gestión pública basados en la evaluación de los resultados. Asumir modelos como los de agendas estratégicas y evaluación por resultados implica también aceptar que el Estado, en su estructura administrativa, debe operar con el principio de la separación entre lo político y lo administrativo, y que la selección del personal, lejos de hacerse siguiendo la lógica de la distribución del “botín político”, debe seguir el principio del mérito y la igualdad. De todo ello se desprende el corolario de que los servicios sociales que brinde el Estado deben beneficiar a todos los ciudadanos independientemente de cuál sea la bandería política que ostenten. Esto sugiere que los estudios sobre el Estado que se elaboren en el futuro inmediato tienen que orientar su interés hacia la evaluación de los progresos hechos en las instituciones particulares en estos aspectos, y establecer las oportunidades y ries 23 Felipe González, expresidente español, en el centro, es aplaudido por el presidente electo de República Dominicana, Leonel Fernández, a la izquierda, y el presidente dominicano Hipólito Mejía, luego de una conferencia en el Senado de la República, en 2004. gos que se presentan al reduplicar los casos exitosos en otras instituciones. También estos estudios debieran tomar en cuenta la naturaleza y evolución de la clase política dominicana. Aunque en este trabajo este punto no se tocó, resulta evidente para muchos (incluyendo al autor de esta monografía) que la clase política dominicana presenta un grave retraso su visión de la política en el marco del Estado moderno, con respecto a la clase económica y los grupos organizados de la sociedad civil. Aquélla es una clase que parece no poder concebir la política al margen del clientelismo y del patrimonialismo, porque inclusive considera que comportarse de manera contraria a estos patrones podría significar su muerte política. En la medida en que ésta sea una creencia ampliamente compartida, esta clase política no podrá apostar, ni aunque lo formule en un discurso de deseo, por una modernización seria del Estado dominicano con todo su engranaje. Los estudios sobre el Estado dominicano debieran considerar y ponderar, pues, escenarios de cambio de la mentalidad de la clase política, junto con los escenarios de cambio institucional, aplicando los modelos que la sociología política y la ciencia política pone a nuestra disposición, como serían, por ejemplo, el modelo del interés público, el de la elección racional, así como, en otra vertiente, los modelos de cambio identitario y cambio de valores. En otro orden, los análisis también debieran considerar el peso de las demandas y condiciones que están forzando al Estado dominicano al cambio, so pena de caer en situaciones de ingobernabilidad grave. Entre estas condiciones y demandas están:
• Institucionalización definitiva del servicio civil y la carrera administrativa, los cuales ya están planteados como proyecto y que, sobre todo la segunda, cuenta con unos niveles de realización incipientes aunque precarios.
• Reformas que establezcan mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía sobre la debida ejecución presupuestaria y la definición y ejecución de los proyectos estatales en diálogo con la ciudadanía.
• Reformas que introduzcan niveles prudentes de descentralización de las decisiones ejecutivas, de modo que se reduzca la dependencia en el Ejecutivo y, por lo tanto, el presidencialismo.
• Dotar al Estado de capacidades institucionales adecuadas para diseñar y ejecutar políticas de reducción de la pobreza a través de la mejora de los servicios de salud y de educación, que deben pasar a ser prioridad en la agenda político-social. Se trata pues de contribuir a la construcción de un Estado que sirva a los propósitos de potenciar el ejercicio de los derechos civiles, políticos y sociales que siguen definiendo, a pesar de los contratiempos, los fines de la política como actividad a la vez racional y responsable.
Bibliografía
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