Si existe un método para evaluar el desarrollo de una nación, seguro que la preservación de su patrimonio cultural forma parte de la ecuación. Los elementos que componen dicho patrimonio son inseparables del proceso de construcción de una narrativa social que busca identificar e individualizar a un grupo de personas y definirlas. Por ello, es casi una aspiración universal de los Estados la de proteger el patrimonio cultural de la nación: sin él es más difícil encajar las piezas del rompecabezas histórico que, como un poema, describe los retos superados que usualmente anteceden a su nacimiento. Lo anterior es especialmente relevante para Occidente, que, desde la Edad Antigua, con los griegos y los romanos, fue testigo de los primeros intentos racionales por organizar las ciudades con parámetros lógicos y edificaciones que cumplían funciones sociales concretas.1 Como consecuencia del desarrollo urbano y la gestión de las ciudades, nace la necesidad de crear un régimen de administración y protección de bienes públicos.
El primer esfuerzo formal internacional para crear un régimen de protección del patrimonio cultural fue la Convención Marco sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la Unesco de 1972, que sirve de base e inspiración para leyes sobre el particular en todo el mundo. En el caso dominicano, por haber sido la isla Hispaniola la puerta hacia el llamado Nuevo Mundo, hay un amplio catálogo de monumentos y lugares históricos muy importantes para entender la historia de la humanidad. Muy específicamente, dentro de dicho catálogo se encuentra la Zona Colonial, bordeada por el río Ozama, donS de Diego Colón, hijo del famoso descubridor de América, decidió construir su palacio y sede de gobierno. En virtud de ello, y por ser esta la primera ciudad del Nuevo Mundo, el legislador mediante la Ley 492-69 concedió un estatus especial a la Zona Colonial y ordenó la protección de su patrimonio monumental. No obstante, en esa misma disposición se creó un régimen de protección del patrimonio monumental2, que hoy se encuentra a prueba. En efecto, a principios de 2015 el Estado dominicano inició un amplio programa de inversión en la Zona Colonial con el objetivo de incrementar la cantidad de turistas en el área, lo que ha generado concurrencias de competencias que suponen un problema urbanístico. A finales de la década de los sesenta, surgió un gran interés estatal por la protección del patrimonio cultural dominicano. Prueba de ello es que, por iniciativa del entonces presidente Joaquín Balaguer, el Congreso Nacional expidió la Ley de Patrimonio Cultural 318-68 y la referida 492-69.
La primera creó la Dirección Nacional de Patrimonio Cultural (dnpc) como ente con mandato específico de protección del patrimonio de la nación mediante su vigilancia y tutela, suspensión de intervenciones que afecten su preservación, organización de servicios de conservación y otras facultades. La dnpc posteriormente se convirtió en una dependencia administrativa del Ministerio de Cultura (mic), el cual, en virtud de la Ley 41-00, tiene como objetivo fundamental la preservación y conservación del patrimonio cultural de la nación, función que está llamado a ejercer mediante todas sus dependencias. No obstante, el legislador posteriormente convirtió en compartida con los municipios la competencia del mic, mediante la Ley 176-07, que los hizo responsables de la protección del patrimonio histórico y cultural de sus respectivas demarcaciones. Dicha situación crea lo que Tomás-Ramón Fernández llama «dualidad de órdenes competentes»:3 las del mic, titular de la competencia específica en materia de patrimonio cultural, y las urbanísticas de los municipios. A estas entidades se suma el Ministerio de Turismo, el cual deberá «respaldar» el trabajo realizado por la dnpc en los términos de su ley marco.
Es evidente que el legislador dominicano, en materia de protección del patrimonio cultural de la nación, se decantó por crear un régimen de competencias compartidas entre el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Turismo y los municipios. Dicho tipo de competencia es definido por la profesora Ivanega como aquella donde «la responsabilidad sobre una materia se otorga a varios entes públicos u órganos».4 En otras palabras, varias instituciones con funciones distintas, pero mandatos muy similares. No obstante, en el caso de los trabajos de remozamiento de la Zona Colonial, el mic y el mitur suscribieron un acuerdo muy peculiar en el que el primero, a pesar de tener un mandato claro del legislador para gestionar todo lo relativo a la modificación o remozamiento del patrimonio cultural, se constituye solo en ente de acompañamiento de los trabajos en la Zona Colonial dominicana que actualmente dirige el mitur. Es decir, se dio una inversión de roles pues el rol de acompañar fue asignado por el legislador al mitur. Cabe preguntarse: ¿puede renunciar el mic a la competencia que le otorga el legislador? O más concretamente, ¿puede delegar su competencia en el mitur? Para responder dicha pregunta es menester comprender de qué tipo de delegación de competencia estaríamos hablando: de la delegación intersubjetiva –entre sujetos–, propia de entes públicos.5 En el caso dominicano, pareciera que dicho acuerdo soportaría el escrutinio de los tribunales, pues la Ley Orgánica de la Administración Dominicana 240-126 prevé la posibilidad de delegaciones de ese tipo, siempre y cuando se cuente con la aceptación expresa del órgano delegado, lo cual ocurrió en este caso.
Un ejemplo muy interesante de acción coordinada en el orden nacional y local lo presenta el plan especial de manejo y protección del centro histórico de Cartagena de Indias, en Colombia. En este caso la Alcaldía, como ente coordinador general, logró coordinar un amplio esfuerzo de remozamiento de la ciudad en el que participaron entes del plano internacional, nacional y local. En efecto, la Unesco, el Ministerio de Cultura de Colombia y el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural aunaron esfuerzos con la Alcaldía de la ciudad para mitigar los efectos de los trabajos de reparación de sus reconocidos edificios coloniales. La experiencia colombiana amerita un estudio pormenorizado pues podría guardar lecciones para el Estado dominicano. Por otro lado, algo parecido ocurre con los trabajos de remozamiento de La Habana Vieja, en Cuba, un titánico esfuerzo restaurador liderado por la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, en coordinación con el Gobierno nacional. Para quien escribe fue muy notable el esfuerzo realizado por el Gobierno para la restauración del emblemático Capitolio de La Habana, una labor de proporciones significativas en la que intervienen múltiples capas de la burocracia estatal cubana.
Resulta cuestionable para muchos que en la actualidad los delicados trabajos de remozamiento de nuestra Zona Colonial no sean liderados por el mic o por las autoridades del municipio, pues el primero posee la pericia técnica necesaria para evitar o minimizar el impacto sobre el patrimonio cultural y tiene un mandato legal específico para ello. El segundo, por igual, tiene un mandato legal y el conocimiento empírico y técnico que supone administrar este espacio. Ante esta situación, es menester preguntarse si, en aras de resolver el problema urbanístico que suponen estas competencias concurrentes, existen «grados» de protección al patrimonio. Una creativa salida en ese sentido es la que nos aporta Ramón Fernández, quien propone distinguir entre protección general y especial del patrimonio.7 Haciendo una superficial lectura comparativa con el marco normativo español, es posible concluir que en el caso dominicano la competencia de protección «general» recae sobre los municipios. En efecto, la timidez gramatical del legislador al asignar la competencia de protección sin especificar su alcance, plazos o procedimiento nos inclina a pensar que estamos frente a una obligación general de protección del patrimonio cultural declarado de los municipios. Sin embargo, el grado de especificidad de la legislación que establece la dnpc, cuando se interpreta a la luz de la ley que crea la Zona Colonial, nos lleva a concluir que estamos frente a una protección especial cuya operación está debidamente reglamentada y tiene la capacidad de invalidar cualquier acto de un ente público que busque afectar el patrimonio protegido. La anterior distinción tiene mucha relevancia si pensamos en una reforma del atomizado sistema de competencias sobre protección patrimonial que tenemos actualmente.
A nuestro juicio se hace necesaria la creación de un marco normativo unificado que permita determinar con mayor claridad el tema de las competencias de entes públicos en materia de protección del patrimonio cultural. Dos razones fundamentales justifican dicho planteamiento: a) La posibilidad de crear incentivos para hacer un uso más eficiente y eficaz de los fondos públicos en la protección del patrimonio nacional. b) Una ley general de protección del patrimonio cultural permitiría unificar y simplificar el atomizado andamiaje legal actual. Respecto del primer punto, a nuestro juicio un elemento distorsionador de la eficacia en la protección del patrimonio cultural es el alto grado de burocratización de la acción pública. En efecto, el actual esquema de intervención de la Zona Colonial requiere de la operatividad simultánea de varias capas de decisión del mic y el mitur combinadas con el cabildo del municipio. El segundo ente es quien, en principio, administra los fondos del Gobierno Central para la intervención.
Dicha situación hace más probables las clásicas luchas intestinas de poder que se dan en la Administración, en las que la víctima es usualmente el ciudadano o, en este caso, la Zona Colonial. Respecto del segundo punto, con una nueva ley marco podríamos reducir el atomizado andamiaje normativo actual, donde las competencias de protección del patrimonio monumental se encuentran distribuidas en un total de cinco leyes y dos decretos, situación que se presta a la clásica volatilidad interpretativa de nuestras normas propia del típico ministro dominicano. Más aún: una nueva ley marco podría resolver el problema de la protección general y especial asignando un orden jerárquico claro a las potestades que tendrían los distintos entes públicos involucrados en el sistema nacional de protección de nuestro patrimonio. Finalmente, creemos necesario robustecer las capacidades financieras y técnicas de la Dirección Nacional de Patrimonio Monumental a fin de garantizar que esta pueda jugar el rol de liderazgo que el legislador le asigna en el noble esfuerzo de proteger nuestra memoria histórica.
Notas: Ramón, 2007, p. 19. Este es una subcategoría del patrimonio cultural de la nación dominicana en los términos de la Ley 318-68. En efecto, esta destaca que el patrimonio cultural está compuesto por el patrimonio monumental, el patrimonio artístico, el documental y el folklórico. Fernández, 2005, p. 199. Ivanega, 2013, p. 277. Ibídem, p. 279. Artículo 58: «Tipos de delegación. La delegación podrá ser de firma o de competencia. La delegación de firma solo se establecerá en una relación jerárquica de superior a subordinado. La delegación de competencia podrá ser jerárquica o extrajerárquica, interorgánica e intersubjetiva. En todo caso, la delegación mantiene o introduce una relación jerárquica orgánica o funcional. Cuando la delegación sea extrajerárquica o intersubjetiva se requerirá la aceptación expresa del órgano o ente delegado conforme con lo dispuesto en la presente ley». Fernández, 2005, p. 204.
Bibliografía: Fernández, T. R. (2005): Manual de Derecho Urbanístico. Madrid. Ivanega, M. (2013): Instituciones de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado. Ley No. 318 de 1968 sobre el Patrimonio Cultural de la Nación Dominicana. Ley No. 492 de 1969 sobre Ciudad Colonial Santo Domingo de Guzmán. Ley No. 41-00 sobre la Secretaría de Estado de Cultura. Ley No. 176-07 sobre el Distrito Nacional y los Municipios. Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública. Parada, R. (2010): Derecho Administrativo I. Madrid: Marcial Pons. Ramón, F. L. (2007): Introducción al Derecho Urbanístico. Madrid: Marcial Pons.
