A pesar de que las experiencias de reforma política en América Latina han sido heterogéneas y han ocurrido en distintos momentos, en la mayoría de los casos se han realizado reformas con el objetivo de incorporar nuevos actores políticos y asegurar su representación en las estructuras de poder formal. Este ha sido uno de los nodos fundamentales de los procesos de democratización.
Tomando en cuenta que la libertad de expresión y la diversidad de las fuentes informativas son requerimientos básicos de la construcción de las democracias (Dahl, 1992), uno de los actores y objetos fundamentales de estas reformas han sido los medios de comunicación.
Desde sus clásicos, las ciencias sociales han elucubrado sobre la participación de estas organizaciones complejas en la sociedad y, más recientemente, sobre su rol en los procesos de deliberación que implica una democracia. La comunicación masiva es tratada por los teóricos sociales como una instancia de cohesión social, como un mecanismo institucionalizado para la difusión de valores y creencias colectivas (Thompson, 1991). La comunicación masiva es vista también como un mecanismo de institucionalización de las relaciones sociales existentes y de reproducción de la ideología.
Es casi indiscutible el hecho de que los medios de comunicación modifican las condiciones en las que se desenvuelve el juego político, no solo por su contribución como recurso producto de la innovación tecnológica, sino también en su rol de actor con intereses y atribuciones particulares dentro del sistema.
En el caso de la República Dominicana, la reflexión en cuanto a cómo los medios de comunicación han contribuido en los procesos demo cratizadores de nuestra sociedad todavía está por darse. Lo que sí vemos es información dispersa que analizaremos en el transcurso de este artículo.
Acceso y uso de los medios de comunicación
Desde el punto de vista del desarrollo de los medios de comunicación (o del sector de la comunicación), la República Dominicana ha experimentado en la ultima década un interesante proceso que incluye la introducción de nuevas tecnologías de telecomunicación (telefonía celular masiva, Internet de banda ancha de acceso gratuito en algunos lugares, diversificación de las compañías de cable), el aumento de las radiodifusoras y las plantas televisoras, así como el aumento del número de periódicos diarios y su circulación nacional, gracias en parte a la introducción de periódicos gratuitos, así como a la aparición de los cibermedios.
El nivel de acceso a los medios de comunicación ha sido recogido por distintas encuestas nacionales de hogares e individuos, así como por las estadísticas generadas por organismos internacionales. Según el Instituto de Estadística de la Unesco, la circulación promedio de los periódicos diarios en la República Dominicana experimentó un aumento de más de un 50% entre 2000 y 2002.4 En comparación con otros países de la región de América Central y el Caribe, la Repúbli ca Dominicana cuenta con el mayor número de periódicos de la región (11 en 2004). No obstante, los datos indican que existe una menor circulación que en otros países, como por ejemplo Cuba, que cuenta con dos diarios de gran circulación. Este dato podría significar que, a pesar de haber logrado una mayor diversidad de fuentes información, persiste un problema de acceso al medio y, por tanto, a la información diversificada.
El caso de la televisión es distinto. Según los datos de la Encuesta Nacional de Hogares con Propósitos Múltiples de 2005 (one-rd, 2005), el 76% de los hogares dominicanos cuenta con al menos un aparato de televisión. Según una encuesta realizada por el Indotel en agosto de 2007,5 el 76.4% dice que la televisión es su principal medio para obtener información sobre lo que pasa en el país y en el mundo, mientras que la radio aparece con un 14.2%, los periódicos obtuvieron el 5.3% e Internet apenas un 2.2% de la población entrevistada. Esta misma encuesta indica que el porcentaje de la población entrevistada que tiene acceso a Internet es de apenas un 14.7%.
Por otro lado, la Encuesta sobre Ciudadanía y Democracia en la República Dominicana realizada en el año 2004 por el inop-Funglode6 indica que el 75% de los entrevistados dijo ver noticias y comentarios políticos en la televisión diariamente o al menos dos veces por semana, seguido por los periódicos, con casi un 60% (un resultado que contrasta con la encuesta de Indotel), seguido de un 12.4% que dijo utilizar Internet para tales fines.
En el caso de medios como la prensa escrita o Internet, la cuestión del acceso pudiese suscitar algunos cuestionamientos en cuanto a su influencia en la democracia.7 La televisión y la radio han demostrado ser los medios de mayor acceso y más utilizados, indistintamente del nivel socioeconómico de los individuos (al menos en las zonas urbanas). No obstante, Internet ha mostrado ser un medio versátil que posibilita la constitución de redes de ciudadanos y su interrelación más allá de los límites del territorio, así como la libertad de elaboración de contenidos.
Giovanni Sartori nos dice que “por regla general, la televisión influye más cuanto menor son las fuerzas contrarias en juego, y especialmente cuando más débil es el periódico, o cuanto más débil es la canalización partidista de la opinión” (Sartori, 1997). Sin embargo, en evaluaciones hechas por la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (diape) de la Presidencia de la República Dominicana, se observó que los contenidos de la televisión son generalmente desarrollados por los diarios o periódicos de circulación nacional. Esto podría deberse en parte al hecho de que los principales medios de comunicación de la República Dominicana funcionan a través de grupos de multimedios que, por lo general, son propiedad de grupos corporativos ligados al sector bancario.8
Esta ha sido parte de la tendencia a la privatización del sector que hemos visto en la región a lo largo de las dos últimas décadas. La privatización ha venido acompañada de la desregulación en aras de la libertad de expresión, sin tomar en cuenta el riesgo que implica el manejo sesgado de los contenidos a favor de los intereses de estos grupos de poder económico.
A propósito de esto, recordamos la declaración que hizo Ignacio Ramonet durante una conferencia que dictó en Funglode en el marco de la V Cumbre Iberoamericana de Comunicadores: “La libertad de los medios de comunicación es la libertad de los propietarios de los medios”. Esa vinculación da sustento a las ideas de Raúl Trejo Delarbre de que los medios son, más allá de un espacio para la deliberación ciudadana, instrumentos de presión y arena para el logro del consenso político entre los poderes formales y los poderes fácticos de una sociedad.
Un dato interesante que arroja la encuesta inop de 2004 es que, dentro del grupo de entrevistados que dijeron utilizar la televisión para ver noticias y comentarios políticos con una frecuencia superior a dos veces por semana, la ma
yoría (38.5% del total) tiene un alto índice de ciudadanía,9 frente a un 12% del total que dijo utilizar la televisión con la misma frecuencia, pero que posee bajo índice de ciudadanía. Para H. Milner (2004), las sociedades democráticas que distribuyen de manera equitativa los recursos informativos logran mejores tasas de participación. La construcción de una democracia de ciudadanos dependerá de la calidad y la cantidad de información de que dispongan los ciudadanos para deliberar.
Sin embargo, no debemos satanizar los medios de comunicación solo porque existan cuestionamientos serios sobre la calidad de su ejercicio o porque su “responsabilidad” está más comprometida con los sectores de poder que con la ciudadanía. Esta situación no es exclusiva de los medios de comunicación. El dilema ético al que nos enfrentamos va mucho mas allá de los medios; se encuentra en el seno mismo del sistema político, social y económico predominante que justifica la desigualdad sobre la base de la libre competencia.
El mal funcionamiento de los medios es una debilidad de la democracia, tal como diría Ignacio Ramonet (Ramonet, I., entrevista para la revista Global, núm. 11, julio-agosto de 2006). Los medios de comunicación (al menos en el caso de la República Dominicana) no están sometidos a mecanismo alguno de contrapeso y rendición de cuentas (como lo están otros poderes fácticos). Toda regulación parece representar una amenaza a la libertad de expresión y de prensa. La exaltación con que se asume la ideología libertaria de los medios es a veces pasmosa, pues olvida que “la contrapartida de la libertad es también un ejercicio de responsabilidad” (McBride, Sean y otros, 1987: 44)
Los medios de comunicación son el canal que permite a los individuos/ciudadanos acceder al espacio público y, en consecuencia, participar en una democracia. Son también actores importantes e interdependientes de otros actores del juego democrático y, como tales, deberían apegarse a las reglas del mismo.
Siendo la República Dominicana una democracia en donde el único medio de participación directa es el voto, podríamos llegar a subestimar el poder de los medios de comunicación. Este poder está ligado a su capacidad de construir una realidad social y política que a veces es la única accesible a los ciudadanos en cuanto miembros de esa abstracción que es el Estado-nación. Otro elemento importante es que los medios cuentan con la confianza para tomarse la atribución de dar y quitar legitimidad, no solo a los gobiernos y sus acciones, sino también al accionar y el liderazgo de los partidos políticos. En ese mismo orden, Trejo Delarbre plantea que ese espacio/ poder dado a los medios “coincide con el declive público de los partidos y con el desprestigio de la política tradicional” (Trejo Delarbre, 2001: 52).
En las encuestas demos y lapop realizadas en los años 2004 y 2006, respectivamente, los medios de comunicación sorprendieron al ser la institución social de la República Dominicana que genera mayor nivel de confianza en los ciudadanos, siendo solo superados por un margen muy estrecho por la Iglesia Católica. En ese mismo orden, los medios también superaron a casi todas las instituciones públicas (incluyendo la Presidencia de la República, el Congreso, las municipalidades, los partidos políticos, las Fuerzas Armadas, la Policía y la Justicia), a excepción de la medición de 2006, que presentaba al presidente de la República por encima de los medios de comunicación y empatado con la Iglesia Católica.
Transformaciones en el ámbito institucional
En el caso de la República Dominicana, las reformas institucionales y de índole normativa han establecido el carácter de las relaciones de poder entre el Estado y los medios de comunicación a partir del reconocimiento del poder de estos últimos y su implicación en el mantenimiento de la gobernabilidad democrática.
A todo esto acompaña una visión de que, si bien el avance democrático requiere ciudadanos bien informados, es aún más importante que quienes toman las decisiones lo estén, ya que lo contrario pondría en riesgo cualquier logro en ese sentido.
“En ultima instancia, la forma como están organizadas las comunicaciones en una sociedad democrática es una decisión política que refleja los valores de un sistema social dado. Las soluciones pragmáticas a los problemas políticos de la comunicación, y en particular al acceso a los medios masivos, dependen del logro de un equilibrio entre los intereses legítimos del Estado y los derechos de las corrientes de opinión política o de otra índole. Las soluciones varían inevitablemente de acuerdo con la estructura política, el grado de desarrollo y el tamaño y los recursos de cada nación.” (McBride, Sean y otros, 1987: 45 y 46).
En la República Dominicana, como hemos dicho antes, las reformas han estado fuertemente influenciadas por corrientes exógenas.
En el ámbito normativo, en 1962 es promulgada la ley 6132 sobre Expresión y Difusión del Pensamiento, un año después de la caída de la dictadura y durante el régimen seudo-democrático del triunvirato que enfrentaba fuertes presiones de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos.
En 1966 se reintroduce en la Constitución de la República la libertad de prensa y el acceso a la información pública y privada, mediante el artículo 8, numeral 10. La inclusión de este artículo coincide con el inicio de las reformas democratizadoras que vinieron luego de la guerra civil de abril de 1965 y la firma del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos cuyo artículo 19.1, numeral 2, establece la libertad de expresión definida como el derecho “[…] de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.10
En 1971 por el Poder Ejecutivo dicta el reglamento No. 824 que instituye la Comisión Nacional de Espectáculos Públicos y Radiofonía que regula el uso y contenidos de la radio, la televisión, la publicidad, los locutores, las películas y las presentaciones artísticas. El reglamento 824, aunque emitido en marzo de 1971 y con modificaciones formales en 1974, proviene de la ley 1951 de marzo de 1949 (pleno apogeo de la dictadura trujillista), la cual fue derogada debido a que establecía la censura, el control de la programación y la necesidad de obtener permisos para operar.
A principio del año 2000, el Poder Ejecutivo propone una reforma de la ley 6132 sobre Expresión y Difusión del Pensamiento, y la derogación del reglamento 824 por considerarlo obsoleto y
restrictivo de la libertad de expresión. La idea de fondo de esta reforma es que la radio, la televisión y la publicidad sean regidas cada una por una serie de leyes agrupadas en lo que sería el Código de Comunicación. Para llevar a cabo la compilación del conjunto de leyes que incluiría dicho código, el presidente Fernández emitió un decreto que designaba una comisión de juristas presidida por Rafael Molina Morillo, ex presidente de la Sociedad Interamericana de Prensa (sip).
En 2003, la República Dominicana refrendó la Convención Interamericana de Derechos Humanos,11 cuyo artículo 13.3 establece la “no restricción del derecho de expresión por vías o medios indirectos, y la prohibición del abuso de controles oficiales o particulares por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.
Luego, en marzo de 2004 se promulga la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública No. 200-04, considerada uno de los logros más significativos en cuanto a acceso a la información. No obstante, esta ley está estrictamente dirigida al Estado, como parte de las reformas que buscan fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Un momento emblemático del uso de esta ley ocurrió el año pasado con el caso del periodista dominicano Huchi Lora contra la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (opret), a consecuencia de una solicitud denegada de acceso a los estudios de factibilidad del metro de Santo Domingo. La negación de los ingenieros de la opret de entregar los documentos hizo que los abogados de Lora llevaran el caso hasta la Suprema Corte de Justicia dominicana, la cual falló a favor de este último. Fue un gran precedente en el curso de la aplicación de esta ley; no obstante, la misma ha recibido fuertes críticas debido a que es considerada una ley eminentemente restrictiva.
También hemos visto reformas que han sido pedidas y que se han visto frustradas por diversas razones. Por ejemplo, no existe hasta el día de hoy en la República Dominicana una ley que regule la divulgación pública de los resultados electorales. Tampoco figura en la ley de partidos políticos un límite al gasto que destinan los partidos políticos a la exposición televisiva privada de su propaganda. En este sentido, una de esas iniciativas frustradas fue el año pasado, cuando la Junta Central Electoral (jce) intentó aprobar un proyecto de Reglamento de Campañas Electorales, Actos de Propaganda y Uso de Medios de Comunicación.12 El fracaso se debió en parte al desacuerdo de los partidos políticos, las agencias publicitarias, y a una especial presión del sector corporativo de los medios de comunicación para no perder ganancias provenientes de la publicidad.
Otros ámbitos
En el ámbito normativo, lo que vemos es un Estado que se ha ocupado de responder a las tendencias de reconocer la libertad casi absoluta de los medios. Vivimos un momento de desregulación de los medios de comunicación y de constreñimiento del accionar del Estado respecto al manejo de la información. Desde el punto de vista de una democracia liberal, al parecer estamos
“avanzando”.
En el ámbito institucional aparece más ese sentido de reconocer los medios como canales importantes para el ejercicio democrático y la necesidad de fortalecer la relación entre Estado y sociedad utilizando para ello a los medios de comunicación como herramientas.
El primer paso fue dado en 1997, cuando se crea, por iniciativa del presidente Fernández, la Unidad de Comunicaciones dentro de la Dirección de Prensa de la Presidencia. El objetivo de esta unidad era apoyar la gestión de comunicación y relaciones públicas de las instituciones gubernamentales, reconociendo la proyección de cierta coherencia política como un elemento importante para legitimar la toma de decisiones. En noviembre del año 2000, esta unidad fue incorporada como dependencia de la Secretaría de Estado de la Presidencia, con el nombre de Centro de Información Gubernamental (cig).
Un año más tarde se crea la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (diape), como parte de las iniciativas de fortalecimiento y modernización de las capacidades de gestión de las presidencias latinoamericanas a través de la implementación del Sistema de Información para la Gobernabilidad (sigob) que promoviera el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).
La diape es una institución que forma parte de la Presidencia de la República y se ocupa de monitorear, analizar y valorar el contenido de los medios de comunicación13 en cuanto a su disposición frente a la gestión gubernamental y, de forma más amplia, para el mantenimiento de la gobernabilidad democrática. Su metodología de trabajo parte de una perspectiva funcional eastoniana que incluye el análisis de las demandas, las percepciones y los conflictos, así como las reacciones a los actos comunicativos del presidente de la República y su gabinete. Sobre la base de este análisis se hacen una serie de recomendaciones políticas de cómo deben manejarse el presidente y su gabinete respecto a la construcción de la opinión publica que hacen los medios.
También en 1998 se crea el Indotel (Instituto Dominicano de Telecomunicaciones) a través de la Ley General de Telecomunicaciones (153-98). El Indotel es el organismo del Estado que regula y supervisa el desarrollo del mercado de las telecomunicaciones con la finalidad de impulsar el desarrollo del sector a partir de la libre competencia.
Más tarde, en 2004, se crea la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (optic), la cual es responsable de planificar, dirigir y ejecutar las acciones necesarias para implementar el gobierno electrónico en el país mediante la difusión y uso de las tecnologías de la información y comunicación (tic). Esta iniciativa se enmarca dentro de los compromisos contraídos por la República Dominicana en el plan de acción de la Cumbre Mundial para la Sociedad de la Información, celebrada en Ginebra a principios de diciembre de 2003.
En teoría, este conjunto de instituciones compone lo que se ha llamado el Gabinete de Comunicaciones del Gobierno, el cual aún no se encuentra institucionalizado como es el caso de otros gabinetes. No existe, por tanto, una política de comunicación definida en el marco de un sistema liberalizado de medios.
Evidentemente, el proceso de democratización en la República Dominicana ha avanzado un trecho importante. En la Consulta Popular para la Reforma Constitucional que se llevó a cabo en todo el país en 2007 (diape, 2007: 282), el 91.2% de los participantes opinaron positivamente sobre
la inclusión de figuras de participación directa de la ciudadanía en la Constitución (referéndum, revocación del mandato, plebiscito, iniciativa legislativa y constitucional). Estimamos que, en un escenario como este, la influencia de los medios será aún más contundente y la deliberación tendrá necesariamente que ir acompañada de una mayor responsabilidad, so pena de infringir daños irreparables a la democracia.
Dar un paso en la construcción de una democracia deliberativa requerirá algo más que la creación y ampliación de los mecanismos de deliberación. El gran reto será dotar a nuestros ciudadanos de las herramientas y capacidades para utilizarlos.
Notas
Algunos investigadores hablan del comienzo de la transición democrática en la República Dominicana a partir de la caída del régimen de Rafael Leonidas Trujillo en 1961. No obstante, durante los cinco años posteriores a la caída del régimen hubo al menos cinco gobiernos distintos, una guerra civil y una intervención militar norteamericana producto del golpe de Estado de 1963 contra el presidente Juan Bosch. La última gran crisis política e institucional tuvo lugar durante las elecciones nacionales de 1994. Dicha crisis fue provocada por una denuncia de irregularidades y fraude electoral hecha por los observadores internacionales y uno de los partidos de oposición. El llamado Pacto por la Democracia –firmado en agosto de ese mismo año por los líderes de los principales partidos políticos y apoyado por la Iglesia Católica– permitió superar una crisis política que mantenía al país al borde de la ingobernabilidad y el vacío institucional, por medio de una reforma constitucional y la convocatoria de nuevas elecciones presidenciales dos años después, en 1996.
Ver el Índice de Democracia Electoral, pnud, 2004, tablas 4 y 5, págs. 76 y 77.
Más allá de los preceptos electoralistas y el debate conceptual que envuelve el estudio de la democracia, entendemos la misma como una construcción social e histórica en el curso de la adquisición de derechos y libertades políticas de los ciudadanos. Por tal razón, la democracia electoral es solo un punto de partida para analizar los procesos democratizadores que nos acercan a un tipo ideal de democracia.
Fue de 230,000 unidades en el año 2000, 486,000 en el 2002 y 365,000 en el 2005.
Informe preliminar de la encuesta “Imagen y satisfacción con los servicios del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (Indotel)”, que fue realizada por la empresa Gallup República Dominicana S.A. con una muestra a nivel nacional de 1,200 casos extraída de la población urbana adulta.
El Instituto Nacional de Opinión Pública pertenece a Funglode. La encuesta citada cuenta con una muestra de 2,000 casos con representatividad nacional.
Quizá en investigadores posteriores sobre la participación de la diáspora en la democracia podamos considerar el caso de los cibermedios.
Tales son los casos del Grupo de Multimedios el Caribe que pertenece al Grupo Popular de la familia Grullón; del Grupo de Comunicaciones de Pepín Corripio; de Clave, que pertenece al emporio de los Hazoury, y del Listín Diario, que pertenecía al Grupo Baninter y recientemente fue confiscado por el Estado.
El índice de ciudadanía fue construido a partir de 13 variables (para conocer la metodología utilizada ver las “Notas metodológicas sobre los índices”, anexo 3, página 99 del citado informe). Se realizó una prueba estadística de chi cuadrado que muestra que el índice tiene una capacidad explicativa de 71.6% con cuatro grados de libertad, lo cual es significativo a la hora de evaluar su poder explicativo. Ver más detalles en el anexo 4 titulado “Tablas con pruebas chi cuadrado”.
Fundamentalmente la televisión, la prensa escrita y los diarios digitales.
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Aprobado por la Corte el día 25 de noviembre de 2003.
La jce es el organismo rector de las elecciones nacionales y tiene las atribuciones legales de organizar y administrar los actos civiles de los dominicanos y las dominicanas.
