La Constitución de la República Dominicana establece en su artículo 8 que “es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas”.
Esa función esencial del Estado, asignada por la ley de leyes, se explica en el hecho de que la dignidad humana es el “fundamento de la Constitución” y del Estado (artículos 5 y 38), de donde se deriva que la Constitución reconoce expresamente derechos al ser humano porque este es digno y porque esta dignidad se considera “sagrada, innata e inviolable” (artículo 38). Es por el hecho de que la Constitución y el Estado tienen como fundamento la dignidad humana que el Estado “se organiza para la protección real y efectiva de los derechos fundamentales” y que “su respeto y protección constituyen una responsabilidad esencial de los poderes públicos” (artículo 38).
El constitucionalismo parte de la premisa de que el Estado no es un fin en sí, como ocurre en el absolutismo, sino que es el instrumento para alcanzar un fin: la protección de los derechos fundamentales. En otras palabras, “el Estado es un medio legitimado únicamente por el fin de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, y políticamente ilegítimo si no los garantiza o, más aún, si el mismo los viola”.1
Ahora bien, la protección de los derechos fundamentales que debe procurar el Estado y que exige la Constitución no es cualquier protección. Se trata, tal como mandan los artículos 8 y 38 de la Constitución de 2010, de una “protección efectiva”, es decir, una protección que garantice que, en la práctica, los derechos fundamentales sean respetados por todos. Es lo que señala taxativamente la Carta Magna en su artículo 68 al establecer que “los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, los cuales deben garantizar su efectividad en los términos establecidos por la presente Constitución y por la ley”.
De modo que en la Constitución encontramos inserto un principio, el de efectividad, que permite juzgar la constitucionalidad de los actos de protección de los derechos fundamentales y censurarlos desde la óptica no tanto de su validez procedimental o sustancial, sino desde la perspectiva de si esos actos garantizan o no en la realidad esos derechos de forma integral. La efectividad implica el reconocimiento real de la norma jurídica por sus destinatarios, sean personas privadas o autoridades públicas. Esta efectividad es condición necesaria pero no suficiente de su eficacia: una norma inefectiva necesariamente es ineficaz en tanto no alcanza los fines hacia los que debería encaminarse, pero una norma que es efectiva porque se cumple realmente es ineficaz al no lograr los fines de la autoridad que la diseñó.
Esto último ocurriría, por ejemplo, si la política de seguridad social exigida por la Constitución se cumpliese en la práctica, pero no lograse satisfacer el derecho de todas las personas a contar con una adecuada seguridad social. Ahora bien, como muy raras veces una norma que se quede en el papel y no trascienda a la realidad es eficaz, “en el lenguaje jurídico la eficacia suele entenderse como el cumplimiento efectivo de una norma; más concretamente, una norma es eficaz cuando los destinatarios ajustan su comportamiento a lo prescrito en la misma o, al menos, en los casos en que esto no ocurre, cuando la norma tiene fuerza bastante para imponer la consecuencia en ella prevista como reacción al incumplimiento”.2 Pero la eficacia, definida como la aptitud de la norma para procurar el resultado para cuya satisfacción fue concebida por la autoridad que la creó, no garantiza necesariamente que la norma sea cumplida efectivamente en la práctica.
Estado de derecho
La efectividad adquiere una dimensión constitucional en el Estado de derecho en la medida en que el control judicial de constitucionalidad permite censurar la inefectividad de las normas constitucionales cuando estas son incumplidas mediante actos públicos y privados que contradicen el deber ser constitucional. Como bien señala Ferrajoli, una de las características fundamentales del Estado constitucional de derecho es la disociación entre vigencia y validez, “que permite la crítica y la censura internas de las leyes vigentes consideradas inválidas” y de donde “se deriva también una específica función de la cultura jurídica: en un Estado de derecho con Constitución rígida, jueces y juristas están institucionalmente abocados a ser, por así decirlo, reformadores de profesión, en el sentido de que se les confía no ya la conservación del derecho vigente como tal, sino el análisis y la crítica de los perfiles de inconstitucionalidad, a fin de promover la progresiva adecuación de su ser efectivo a su deber ser normativo”.3 En un Estado constitucional de derecho siempre habrá un determinado grado de inefectividad de sus normas constitucionales –entre estas, de las normas constitucionales que reconocen derechos fundamentales–, pues es imposible realizar los fines constitucionales a plenitud y garantizar las normas constitucionales en su integridad. Esta inefectividad será mayor en aquellos ordenamientos donde el incumplimiento de las normas constitucionales es, si se quiere, estructural.
Pero aun en los ordenamientos constitucionales más avanzados existirá siempre una separación entre la normatividad constitucional y la facticidad efectiva, dando pie a “un margen acaso estrecho pero irreductible de ilegitimidad del poder”. 4 De ahí que el progreso de un ordenamiento constitucional consiste no tanto en la proliferación o la creación de nuevas y más profusas normas constitucionales, sino en el desarrollo de garantías eficaces, es decir, capaces de tutelar los derechos constitucionales y de hacerlas realidad. Una absoluta correspondencia entre el deber ser constitucional y el ser solo es posible en un mundo ideal: la Constitución y sus derechos solo son realizables de modo imperfecto. Para garantizar la protección efectiva de los derechos que exigen los artículos 8 y 38 de la Constitución, es decir, “la efectividad de los derechos fundamentales”, esta con sagra las “garantías de los derechos fundamentales”, que no son más que “los mecanismos de tutela y protección, que ofrecen a la persona la posibilidad de obtener la satisfacción de sus derechos, frente a los sujetos obligados o deudores de los mismos” (artículo 68). Como se puede observar, la Constitución no es indiferente al hecho de que, a fin de cuentas, los derechos valen lo que valen sus garantías. De ahí que establezca no solo un catálogo de derechos, sino también un conjunto de garantías destinadas a asegurar la efectividad de los derechos constitucionalmente consagrados. Esas garantías son la tutela judicial efectiva y el debido proceso (artículo 69); la acción de habeas corpus, que garantiza el derecho a la libertad física de las personas (artículo 71); la acción de habeas data, que tutela el derecho a la autodeterminación informativa (artículo 70); y la acción de amparo, que garantiza los derechos fundamentales no protegidos por el habeas corpus y el habeas data.
Un americanismo
La garantía por excelencia de los derechos es la garantía jurisdiccional. En la estructura estatal, corresponde al Poder Judicial la tarea de garantizar los derechos fundamentales de las personas. De ahí que la función jurisdiccional solo puede ser entendida a partir de la garantía de los derechos a través de la corrección de la ilegitimidad del conjunto de relaciones, procesos y actos de ejecución y producción jurídicas respecto de los valores y principios constitucionales que informan todo el ordenamiento. Esta función de garantía judicial se encuentra formulada de manera expresa en el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que consagra el derecho de las personas a la protección judicial: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violencia sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. Y es lo que consagra también el artículo 69 de la Constitución cuando dispone que “toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, tiene derecho a obtener la tutela judicial efectiva […]”.
Esta definición garantista de la función jurisdiccional implica que la actividad judicial aparece como la única vinculada al interés del Derecho, que es la protección de los derechos. Esto diferencia al Poder Judicial de los demás órganos estatales que, no obstante operar en el marco de la ley, siguen finalidades políticas, como evidencia la actividad legislativa, concernida por los intereses de la mayoría, así como la actividad de la Administración, orientada a las directrices de los órganos legislativos o de los superiores jerárquicos. Las diferencias entre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial radican en que en tanto la función legislativa presupone una tutela general y abstracta para todos los diferentes y variados intereses subsistentes en la sociedad y la ejecutiva sirve al Estado para perseguir los propios intereses específicos en el terreno de las leyes vigentes, la función jurisdiccional constituye una actividad cuyo objetivo esencial es la tutela concreta de intereses insatisfechos mediante la comprobación definitiva, con la eficacia de la autoridad de la cosa juzgada limitada a las partes en causa, y la consiguiente actuación de la norma jurídica en el caso concreto.
La función jurisdiccional, por tanto, puede y debe ser definida como la que ejerce la garantía de cierre del sistema mediante la corrección de los márgenes de desviación e ilegitimidad jurídicas en que otros poderes o los propios individuos hubieran podido incurrir. Se trata de “la garantía de las garantías”: la macro garantía. Esta garantía tiene que ser efectiva porque en esta convergen todas las demás garantías del sistema y es a través de ella que se hace realidad la supremacía constitucional, el control de los poderes públicos y la tutela de los derechos fundamentales. De ahí que la sede de la función jurisdiccional sea un poder que necesariamente debe ser real, que goce de capacidad para imponerse a los demás poderes del Estado cuando así lo exija el Derecho, que tenga, como bien afirmaba Hostos, la “capacidad política” para “alternar con las otras dos ramas del poder social”, para “hacer efectiva su función de aplicar la ley en […] las inconstitucionalidades e ilegalidades del Estado”.5 De ahí la importancia de la independencia judicial, de que el juez decida conforme a Derecho y solo a Derecho, y de que sea un tercero entre las partes, ajeno a intereses partidarios o parciales.
La tutela judicial
Pero así como por mandato constitucional la protección de los derechos debe ser efectiva, igualmente la garantía jurisdiccional de los derechos, una de las manifestaciones de esa función esencial del Estado, debe ser también efectiva. En lo que respecta al legislador, el mandato de la tutela judicial efectiva implica que “al regular la constitución y funcionamiento de los tribunales, debe considerar los posibles riesgos de inefectividad de la tutela y eliminarlos en la medida de lo posible, por lo que podría ser contraria a la Constitución una regulación que se despreocupase de la efectividad de la tutela, y esto aun al margen de si ese riesgo no resultase realizable en todos los casos”. 6 En cuanto a la judicatura, este mandato significa que el juez debe velar por la efectividad de la tutela judicial, lo que no se limita solo al aspecto procesal, sino que abarca también el aspecto material, ya que “exige de los jueces la obediencia a parámetros de una interpretación razonable del ordenamiento jurídico”.7 En este sentido, la concepción garantista de la función jurisdiccional y la exigencia constitucional de una tutela judicial efectiva implican que el juez tiene la obligación de suministrar al justiciable una tutela concreta del derecho material puesto en juego en el litigio del cual se encuentra apoderado. La garantía de la tutela judicial efectiva conlleva para el juez el deber de extraer de las reglas procesales el potencial máximo necesario para dar efectividad a cualquier derecho material y, si es necesario, debe suplir todas las lagunas que impiden que la tutela judicial sea prestada de modo efectivo a cualquier especie de derecho. En caso de que la ley no contemple la técnica procesal adecuada, el juez debe suplir la omisión de la legislación procesal, de modo que se logre una tutela judicial oportuna y adecuada al derecho material afectado.
Por tanto, el juez debe integrar el plano procesal y material a la luz de la Constitución y de los derechos fundamentales. “El principio constitucional de la efectividad y el derecho material deben guiar al elaborador de las leyes procesales y a su intérprete –la doctrina y el juez–, de modo que el proceso no quede distante de los derechos a los que debe dar tutela”.8 Como la garantía jurisdiccional es expresión del principio de la protección efectiva de los derechos fundamentales, el recurso a la justicia tiene que ser siempre un “recurso efectivo” como quiere y manda tanto la Constitución como la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este recurso efectivo conlleva un acceso generalizado a la justicia constitucional, igualdad ante la justicia, celeridad, sencillez, primacía del Derecho sustancial, ampliación de la legitimación procesal activa, razonabilidad del proceso, eficacia de la sentencia (a través de medidas cautelares) y el principio de la máxima eficacia de los derechos fundamentales. Por eso, es deber de los poderes públicos garantizar efectivamente los derechos fundamentales, aun en ausencia de reglamentación de sus garantías. Vale la pena citar aquí lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que “la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar.
En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al lesionado el acceso al recurso judicial”.9 Como la función de la justicia es garantizar los derechos fundamentales y dado que el derecho a la tutela judicial efectiva es también un derecho fundamental, esto implica una serie de consecuencias que deben ser destacadas:
a) La Constitución de 2010 asegura que el justiciable que acuda a la justicia en búsqueda de garantizar sus derechos goce ante los jueces de una serie de “garantías mínimas”, que son las que constituyen el debido proceso (artículo 69). Puede afirmarse, en consecuencia, que la tutela judicial efectiva garantiza el derecho “al” proceso, o derecho al amparo judicial, y las garantías del debido proceso aseguran el derecho “en el” proceso que está conformado por las garantías que protegen al justiciable desde el comienzo del mismo hasta su conclusión. En otras palabras, la tutela judicial efectiva es la garantía de un juez y el derecho a un debido proceso está conformado por las garantías ante el juez.
b) La garantía de la tutela judicial efectiva impide que se excluyan del amparo judicial los derechos para cuya determinación tienen las personas un derecho a ser oídas. De ahí que son constitucionalmente inadmisibles todas las normas que supongan una exclusión del control jurisdiccional sobre determinadas materias. Y es que impedir el control judicial de los actos de los poderes públicos fomenta el absolutismo del poder. Por eso, la doctrina autoritaria de los actos políticos, al excluir del control jurisdiccional una serie de actos de la administración, fomenta un Estado arbitrario y absoluto. Todo acto, aun uno gubernamental o político, tiene un elemento jurídico, no político, que es susceptible de control.
c) Esta garantía conlleva, además, el derecho a la acción jurisdiccional. Contrario a una doctrina tradicional que siempre ha considerado que no hay acción sin derecho, lo cual impide el acceso a la jurisdicción cuando se presupone que no hay derecho, lo cierto es que todo derecho, por el hecho de estar constitucional o legalmente consagrado, implica un derecho a accionar en defensa o reconocimiento de ese derecho. De ahí que hoy podría decirse que todo derecho implica una acción, que allí donde hay derecho existe necesariamente una acción que tutela ese derecho. De ahí que las normas procesales deben interpretarse siempre conforme al principio pro actione, lo cual implica que son constitucionalmente inadmisibles los obstáculos excesivamente formalistas que no se compadezcan con el derecho a la justicia y que sean irrazonables o desproporcionados; que los requisitos procesales no tienen un valor autónomo en sí mismos sino que son instrumentos vinculados a la finalidad garantista de todo proceso jurisdiccional y que deben ser interpretados en el sentido más favorable a la plena efectividad del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho.
d) El derecho a la justicia comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho que ponga fin al proceso. De ahí que una aplicación de la legalidad que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada o irrazonable, no puede considerarse fundada en Derecho, siendo lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva. Tal es el caso de las sentencias que contienen contradicciones internas o errores lógicos que hacen de éstas resoluciones manifiestamente irrazonables y, consecuentemente, carentes de motivación. La obligación de fundamentar en Derecho las sentencias no queda satisfecha con la mera emisión de una declaración de voluntad del juzgador en un sentido o en otro sino que requiere una exposición más o menos detallada de la argumentación que sirve de fundamento al dispositivo de la sentencia.
e) Por otro lado, no habría tutela judicial efectiva si no se exige también que el fallo judicial se cumpla en sus propios términos, pues solo de este modo el derecho al debido proceso se hace real y efectivo, y se garantiza el respeto pleno a la paz y a la seguridad jurídica de quien se vio protegido judicialmente por una sentencia dictada en un proceso anterior entre las mismas partes. Si no fuera así, las resoluciones judiciales se convertirían en meras declaraciones de intenciones, relegándose la efectividad del derecho a la justicia a la voluntad caprichosa de la parte condenada. En fin, sin tutela judicial efectiva de los justiciables que acuden a los tribunales en búsqueda de garantía de sus derechos, no es posible que el Estado desempeñe cabalmente su función constitucional esencial de proteger efectivamente los derechos de las personas.
