Propongo discutir el tlc en la perspectiva del desarrollo, que es el fin último de los instrumentos de políticas públicas. El dr-cafta es un instrumento de la política comercial. La pregunta que debo hacerme es si el diseño del dr-cafta acelera o no el desarrollo. En general, si se cumplen ciertas condiciones, el aporte al desarrollo de los acuerdos comerciales depende de la importancia del país con que se negocia. El aporte potencial al desarrollo del acuerdo con la Caricom es totalmente marginal. No así el acuerdo de Estados Unidos, por el peso y la relevancia de ese país para la República Dominicana y el mundo. En este sentido, me atrevo a levantar la hipótesis de que el dr-cafta es el evento más importante de la historia dominicana en los últimos cien años, si no lo es desde la independencia de la República. ¿Por qué? Por varias razones:
1. Se le da capacidad legal de injerencia a Estados Unidos en todos los aspectos referidos a la actividad económica del país.
2. El acuerdo condiciona la actividad económica de las próximas décadas.
3. El acuerdo les da trato nacional y de nación más favorecida a los empresarios norteamericanos. Ello significa que los empresarios norteamericanos deberán recibir el mismo trato que recibe cualquier dominicano, si no es que más, porque los empresarios dominicanos no tienen el poder de presión de los estadounidenses. Con el agravante de que, en la práctica, habrá, muy probablemente, libre movilidad de personas de allá hacia acá, pero de no de aquí hacia allá.
4. Porque en un plazo no mayor de 20 años no habrá restricciones al comercio. Estados Unidos y la República Dominicana se igualarán en condiciones comerciales, aunque ellos sigan manteniendo barreras comerciales.
5. Porque de ahora en adelante todas las leyes dominicanas, para entrar en vigencia, tendrán que demostrar que son coherentes con el acuerdo de libre comercio.
6. Por el peso cultural, político y militar de Estados Unidos y la capacidad de utilizar el poder legal otorgado. En los últimos meses hemos visto cómo mediante el uso de la fuerza y la presión, el Gobierno estadounidense ha obligado al Gobierno dominicano a echar atrás una serie de medidas como fueron, para citar algunos ejemplos, la derogación del impuesto de 25% a las importaciones de bebidas elaboradas a partir del sirope de maíz –que es un sustituto del azúcar de caña– y al mismo tiempo la exclusión del azúcar de caña del tratado. O la derogación del 2% de anticipo a las importaciones, como un mecanismo de prepago del impuesto sobre la renta, el cual, por presión de Estados Unidos, fue sustituido por el 1.5% de anticipo sobre las ventas brutas.
En materia de propiedad intelectual se modificaron varias leyes que afianzan el monopolio tecnológico y la creación de rentas monopólicas, extendiendo plazos, afectando la industria farmacéutica y penalizando las violaciones a esta ley. Más recientemente, se puede citar la presión de la Chevron y el tema de los transportistas. Podrán decirme que esta capacidad de presión es recíproca. Me pregunto, ¿qué capacidad de presión tiene el Gobierno dominicano en Estados Unidos cuando nuestras exportaciones están alrededor de un cuarto del uno por ciento? Todo esto me lleva a pensar que si existiera una amenaza a la dominicanidad, hoy día, no viene de Haití, sino que viene de Estados Unidos.
Con Haití estamos obligados por un principio moral, por la condición de humanidad compartida, a garantizar un trato digno a los haitianos que residen legal o ilegalmente en la República Dominicana. Con Haití tenemos intereses comerciales y de otra naturaleza que se derivan de compartir la isla. Pero no hay ninguna legislación que nos obligue a ir más allá del respeto y la cordialidad que debe existir entre dos naciones que comparten fronteras.
Como nación estamos perdiendo espacio político, estamos orientados exclusivamente hacia Estados Unidos. Hemos confundido la inserción en la economía mundial con la inserción en la economía de Estados Unidos. Estamos aislándonos en un mundo globalizado. Estados Unidos no es el único país del mundo.
Lo trágico de todo esto es que el dr-cafta no fue una imposición estadounidense; al contrario, fueron grupos políticos nacionales y un sector específico del empresariado local quienes hicieron hasta lo imposible por lograr una adhesión, no una negociación. Se renunció a cualquier posición en el ámbito internacional, que aun siendo beneficiosa para los intereses del desarrollo dominicano, pudiera generar un gesto de desagrado de los funcionarios norteamericanos, no obstante éstos fueran de quinta categoría. Se llegó incluso hasta a enviar tropas a Iraq para lograr la buena voluntad de ese país. No hubo estudios de impacto, no hubo una revisión de los textos en materia de disciplinas comerciales, se hizo de manera precipitada, solamente se negociaron los anexos y las listas de acceso a mercado; en lo demás, fue una simple adhesión. A veces tengo la impresión de que hay algunos políticos del siglo xxi que se olvidaron de Duarte y Luperón y se sienten entusiasmados en terminar la obra inconclusa de Santana y Báez del siglo xix. Espero que solamente sea una impresión.
Una cuestión
¿Contribuye el dr-cafta, directa o indirectamente, al desarrollo? Permítanme poner un conjunto de elementos que nos ayudarán a tener una visión de esas posibilidades.
1. Entiendo por desarrollo, junto con Amartya Sen (1999), el proceso de expansión de las libertades reales de las personas para elegir lo que valoran en la vida, es decir, es un proceso de desmonte de las privaciones para ampliar las oportunidades y ese es el concepto de desarrollo humano, es decir, entender el desarrollo como la ampliación de las opciones de las personas, la capacidad de elegir, de tener libertades y de vivir sin privaciones.
2. La liberalización comercial no garantiza el crecimiento económico, como tampoco el crecimiento garantiza el desarrollo humano. Una liberalización comercial podría comprometer el desarrollo humano a pesar de que promueva el crecimiento, cuando destruye el medio ambiente, cuando se compite sobre la base de bajos salarios, o cuando se destruye el aparato productivo reforzando la institucionalidad inequitativa, entre otras.
Aunque se ha generalizado la idea de que la apertura al comercio es necesariamente beneficiosa para el crecimiento y el desarrollo humano, y de ahí se han desprendido una serie de políticas normativas en materia comercial, habría que decir, como señaló el pnud en el Informe mundial sobre desarrollo humano de 2005, que la evidencia utilizada para respaldar el argumento sobre las bondades automáticas de la liberalización de las importaciones es tan poco sólida como la declaración opuesta que sostiene que el proteccionismo es favorable para el crecimiento. La experiencia de los países industriales y la de los países en desarrollo que han tenido éxito nos indica que la única relación sistemática entre la liberalización comercial de un país y su crecimiento económico es que las trabas al comercio se suprimen a medida que se logra más prosperidad; en otras palabras, la integración económica exitosa en la economía mundial es un resultado del crecimiento y del desarrollo, no una condición previa.
En segundo lugar, y quizás lo más importante, es que no existe un único arreglo institucional para lograr buenos resultados en materia de inserción en la economía mundial; por el contrario, se requiere margen político y flexibilidad.
3. Como señala Stiglitz (2006, p. 57), “los avances en teoría económica de las décadas de 1970 y 1980 sacaron a la luz los límites del mercado; mostraron que el libre mercado no implica eficiencia económica cuando la información es imperfecta o los mercados no existen. Tampoco los mercados, por sí solos, conducen necesariamente a la eficiencia económica cuando se trata de absorber nueva tecnología, superar el ‘desfase de conocimiento’: un rasgo clave del desarrollo. Hoy en día, la mayoría de los economistas académicos coinciden en decir que los mercados, por sí solos, no llevan a la eficiencia; la cuestión es si el Estado puede mejorar las cosas”. A esto agregaría que hay suficientes pruebas para afirmar que los mercados de la República Dominicana son incompletos y que la información es imperfecta. Otra cosa es la capacidad del Estado para mejorar la situación. Tengo mis dudas al respecto, por la forma en que los partidos políticos secuestran al Estado, sin ninguna lealtad a las políticas públicas y al desarrollo. La mejor prueba de ese secuestro es que cada cuatro años se barre con los empleados públicos.
4. Una cuarta precisión es que la teoría económica que sustenta estos acuerdos establece que generan bienestar solamente si hay “libre movilidad para todos los factores”: ¿qué pasa cuando uno de los factores no tiene movilidad? Sencillamente, pierde el país para el cual el factor que es fijo es más abundante. En este acuerdo hay libre movilidad de bienes, servicios y capitales pero no hay libre movilidad de trabajo, que es precisamente el factor abundante en la República Dominicana.
5. Si la competitividad depende de la productividad, y a su vez la productividad depende del conocimiento: ¿qué pasa cuando se endurecen las reglas de propiedad intelectual?, ¿qué pasa cuando Estados Unidos y los países desarrollados deciden crear un monopolio, mediante una ley, del uso de la tecnología? Sencillamente aparecerán grandes rentas en perjuicio de los países en desarrollo. La experiencia histórica muestra que todos los países que hoy son desarrollados copiaron tecnologías. El dr-cafta tiene reglas de propiedad intelectual superiores a las establecidas en la Organización Mundial de Comercio, cuyo efecto es un aumento de precios y mayores dificultades en el acceso a la tecnología y a los medicamentos.
6. El trato especial y diferenciado es parte constitutiva de los acuerdos comerciales internacionales desde la Cláusula de Habilitación durante la Ronda Tokio a finales de la década de los setenta. Es parte constitutiva del Acta de la Ronda Uruguay y fue ratificada en Doha en 2001. ¿Qué pasa cuando en los tlc no se reconocen las diferencias de tamaño y desarrollo? ¿Qué pasa cuando el tratamiento de las diferencias se limita a un problema de tiempos? En la práctica, que en 20 años estaremos de igual a igual. Nuestros niveles de productividad tendrán que ser similares al de ese país para poder competir y exportar, o por lo menos debemos encontrar nuevos nichos que nos lo permitan. ¿Será posible tal milagro?
7. ¿Qué pasa cuando Estados Unidos practica la política de: “haz lo que digo no lo que hago”? Por ejemplo, en el caso de los subsidios a la agricultura. ¿Cómo se puede competir en esas condiciones?
8. El dr-cafta está articulado alrededor de los temas de acceso a mercado y las disciplinas comerciales no están articuladas alrededor de los temas del desarrollo, aunque sí lo afectan.
Los objetivos del dr-cafta son:
a) Estimular la expansión y diversificación del comercio.
b) Eliminar los obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de mercancías y servicios entre los territorios.
c) Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio.
d) Aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión.
e) Proteger en forma adecuada y eficaz y hacer valer los derechos de propiedad intelectual en el territorio.
f) Crear procedimientos eficaces para la aplicación y el cumplimiento de este tratado, para Si existiera una amenaza a la dominicanidad, hoy día, no viene de Haití, sino que viene de Estados Unidos. 17 su administración conjunta y para la solución de controversias.
g) Establecer lineamientos para la cooperación bilateral, regional y multilateral dirigida a ampliar y mejorar los beneficios de este tratado. Como se ve, todos estos objetivos se pueden cumplir sin que mejoren un ápice las condiciones de vida de las personas. Pero aún más, no se estipuló ninguna obligación de Estados Unidos con los otros signatarios, en materia de trato especial y diferenciado en función del tamaño y el nivel de desarrollo, que fuera más allá de los plazos de desgravación.
En el caso de la Unión Europea, las bases para la negociación se establecieron en el Acuerdo de Cotonou y, aunque es un acuerdo recíproco (Articulo xxiv del gatt de 1994), va más allá de los temas comerciales, al incorporar cuestiones de desarrollo. Los europeos prevén un financiamiento adicional y reconocen el conjunto de preferencias acumuladas en Cotonou y Lomé. Algunos me han dicho que el impacto del drcafta en la República Dominicana será similar al que tuvo la entrada de España a la Unión Europea. A esos amigos les he explicado que eso no es posible, porque son dos lógicas diferentes: en el dr-cafta el único interés es lograr acceso a mercados, cosa que por demás teníamos desde las diferentes versiones del Plan Reagan. Con la entrada de España a la Unión Europea hubo una arquitectura institucional y de apoyo diseñada desde un principio para lograr la convergencia de España con el resto de la Unión Europea. Hubo financiamientos y una batería de instrumentos para lograr ese fin. Y así como no se ha logrado convergencia económica, social e institucional entre México y Estados Unidos con el nafta, tampoco lo podemos esperar con el dr-cafta. Es como comparar un chivo y un pez; ambos se estudian en la zoología, pero un chivo nunca se va a convertir en un pez ni un pez se va a convertir en un chivo.
9. ¿Qué puede pasar con las exportaciones dominicanas y la balanza comercial de la República Dominicana en el corto plazo, digamos de uno a dos años?
Las exportaciones totales dominicanas hacia Estados Unidos están estancadas desde el año 1997, casi una década. La competitividad revelada se ha desplomado, cayendo un 28% entre 1997 y 2000, a pesar de que el acceso al mercado estadounidense estaba aumentando (el arancel efectivo pagado en Estados Unidos estaba disminuyendo) y en 2006 la competitividad revelada (la participación de mercado en Estados Unidos) era un tercio menor de lo que era 17 años atrás.
En el corto plazo, dada la trayectoria de los últimos años, se debe descontar cualquier impacto positivo sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. En efecto, si las exportaciones totales están estancadas desde 1997, las exportaciones nacionales lo están en las últimas dos décadas (a excepción del ferroníquel, en los dos últimos años) y las exportaciones textiles disminuyen, no hay por qué esperar un repunte de las exportaciones y una mejora de la balanza de pagos.
10. Se ha argumentado que el dr-cafta traería un beneficio inmediato sobre los precios internos, mejorando el bienestar. Este impacto parece dudoso debido a la estructura de los mercados dominicanos. Por ejemplo, la revaluación del tipo de cambio tiene el mismo efecto que un arancel sobre los precios. Si los precios no cayeron con una reevaluación del 50%, ¿por qué caerían con la desaparición de un arancel del 30%? Para que este efecto ocurra habría que cambiar una parte importante de la cadena de comercialización, lo cual, si pasa, sería en el mediano plazo.
11. Se ha argüido sobre los cambios institucionales que implica el dr-cafta. Es en este aspecto donde es previsible el aporte más importante del acuerdo. Habría dos comentarios. El primero, el costo que se puede pagar por los cambios institucionales que todavía son inciertos. Hasta ahora, lo más importante está relacionado con las compras gubernamentales y la realización de concursos, la mejora del servicio que presta la aduana y la portabilidad numérica.
Pero, ¿había que hacer un tlc para que las empresas públicas hagan concursos, para mejorar 19 los servicios de la aduana o para lograr la portabilidad numérica? El otro comentario que quiero hacer es el siguiente: hay una relación directa entre, por una parte, la distribución del ingreso y del poder, y, por otra parte, las instituciones y la cultura política. Las primeras condicionan las segundas, y estas últimas crean el orden que permite la reproducción de las primeras. Al margen de algunos cambios en alguna institución particular de interés directo de Estados Unidos, no hay nada en el dr-cafta que modifique las relaciones de poder y que cambie los arreglos institucionales y la cultura política.
12. Se menciona que la inversión extranjera va a aumentar. Bienvenida sea la inversión extranjera. Simplemente me pregunto: ¿cuál será el factor que atraería a esa inversión extranjera? ¿La institucionalidad del país? ¿La calidad de la fuerza de trabajo? ¿La calidad de los servicios públicos?
En resumen, creo que no podemos esperar mucho si no es que nada positivo en el corto plazo (uno a dos años) del dr-cafta. ¿Qué puede pasar en el mediano y largo plazo? Pues dependerá de que cambie y cambie rápido la cultura política, se solucione aceleradamente el problema eléctrico y se institucionalice el país. ¿Podrá ocurrir? Depende de los políticos y de los partidos con posibilidades reales de poder (pld, prd y prsc) que, hoy día, son parte del problema.
Zonas francas El argumento principal que se enarboló para hacer el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos fue que éste impediría cualquier eventual debacle del sector de zonas francas. De hecho, fueron Adozona, la Cámara Americana de Comercio, una parte de la dirigencia del conep y un grupo de empresarios de Santiago quienes más presión hicieron para lograr el acuerdo. El aporte principal de las zonas francas a la sociedad dominicana ha sido en empleos. En el momento de mayor auge (1998-2000) se empleaban unas 195,000 personas, lo que representaba el 5.6% de la pea. En 2006, los empleos eran 148,000, es decir, menos del 3% de la pea; y continúa declinando
El aporte de las zonas francas al pib ha sido reducido. Nunca estuvo por encima de 4% y en 2005 era de apenas 2.3%. Si bien el impacto nacional es reducido, el impacto en las diferentes regiones no lo es. Las zonas francas han sido un factor de primer orden para el desarrollo de algunas provincias y zonas del país. En el año 2005, en el norte del país, había cerca de 73,000 personas empleadas en las zonas francas. En Santiago, las zonas francas han sido un motor de desarrollo que será difícil de sustituir. En las provincias del Este se empleaban 22,000 personas; en el Sur, casi lo mismo; en Santo Domingo se generaban 31,000 empleos; en el Noroeste, 6,000 empleos, y hasta en Pedernales se crearon 132 empleos. Frente a la dinámica de despidos, estas fuentes locales de empleos requieren alternativas.
¿Qué lecciones podemos sacar del desarrollo de las zonas francas, para no repetirlas en el futuro? Primero, la crisis del sector de zonas francas textil refleja una falta absoluta de previsión y uso de la información. Se sabía desde el 15 abril de 1994, cuando se firmó el Acta de Marrakech, que el acuerdo multifibra tenía fecha de muerte el 1 de enero de 2005. ¿Por qué no se hizo nada? ¿Por irresponsabilidad de la dirigencia empresarial o del liderazgo político? ¿Dónde estaba Adozona? ¿Dónde estaba cnzfe? No se puede alegar ignorancia cuando toda la información estuvo disponible y a mano. Otro ejemplo fue prever el impacto de la entrada de China a la omc, sobre todo con una Hemos confundido la inserción en la economía mundial con la inserción en la economía de Estados Unidos. 20 negociación que duró 15 años. Me pregunto: ¿para qué sirve este liderazgo político y empresarial si no es capaz de prever los impactos de fenómenos tan visibles? ¿Qué hubiera pasado con el sector de zonas francas de haberse tomado medidas a tiempo? Cualquier solución ahora es mucho más dolorosa. Igual sabemos que el régimen fiscal preferencial tiene fecha de muerte y nada se ha hecho para ir produciendo un cambio gradual.
Segundo, lo que importa para evaluar el aporte de una actividad económica no es cuánto se exporta, sino el valor agregado que genera. Aunque parezca un absurdo, el sector de zonas francas compitió para exportar más con menos valor agregado. Eso, en el largo plazo, creó daños muy difíciles de corregir. Tercero, ha sido un error estratégico concentrar las exportaciones en un solo mercado. Hay suficientes pruebas que hablan del alto riesgo que implica concentrarse en un solo mercado. Sin embargo, el liderazgo nacional, en un ejercicio de ignorancia o comodidad, ha borrado del mapa al resto del mundo.
Un error
Por último, se vuelve a cometer un error cuando se piensa que el dr-cafta resolverá los problemas del sector de zonas francas. Se están confundiendo los problemas de competitividad sistémica del sector con temas de acceso a mercados y en el país, parte del liderazgo nacional confunde comercio con desarrollo. El acceso a mercados no borra las deficiencias institucionales ni las diferencias de productividad con relación a otros países; podemos exportar más y ser más pobres al mismo tiempo. La gran lección aprendida es que el liderazgo político y empresarial del sector, el cnzfe y Adozona, hicieron muy poco para advertir y corregir los efectos perversos de situaciones que se creaban muchos años atrás y que, de enfrentarse a tiempo, hubiesen tenido un menor impacto sobre la actividad. Termino coincidiendo con el nuevo presidente de Adozona, Fernando Capellán, quien con toda razón nos ha llamado la atención en que una cosa es el sector textil y otra el esquema de zonas francas. El sector textil no está agotado, definitivamente no; se puede reestructurar y el Grupo M es el mejor ejemplo en el país de las posibilidades de reestructurar una industria, en este caso pasando de las simples confecciones a lo que se llama “paquete completo”. Lo que sí se agotó fue el esquema de querer exportar sobre la base de un uso intensivo de mano de obra barata y de un régimen de incentivos dual en la economía dominicana. Con el dr-cafta se ha hecho más empinada la cuesta del desarrollo humano. No quiere decir esto que a alguna empresa y a algún sector no le vaya a ir mejor, pero para el conjunto se hace más empinada la cuesta. Para poder competir, además del esfuerzo micro a escala de las empresas, será necesario cambiar el entorno nacional de hacer negocios. El país deberá hacer en dos años lo que no ha hecho en décadas. Mejorar la institucionalidad, crear un sólido estado de derecho, terminar con el clientelismo político, resolver definitivamente el problema eléctrico y terminar con el secuestro del Estado por parte de gavillas políticas que cada cuatro años quieren repartirse el patrimonio público. ¿Será esto posible, con estos partidos y con esta cultura política?
