El Grupo de Estados del África, Caribe y Pacífico (acp), del cual forma parte la República Dominicana, debe negociar una nueva relación comercial con la Unión Europea (ue) que será discutida por regiones. Nuestro país debe buscar un compromiso que potencie el desarrollo: 1) asegurando mejores condiciones de acceso para nuestras exportaciones de bienes y servicios, así como para nuestras inversiones; 2) protegiendo y promoviendo la competencia entre las partes; 3) garantizando la coherencia entre las peticiones que se nos formulen y las concesiones que se nos otorguen; 4) fomentando la mayor cohesión entre los miembros de la región; y 5) elevando nuestra competitividad empresarial, sectorial, nacional y regional.
Pese a los desafíos innegables que conlleva negociar en bloque sin haber consolidado la integración regional, los precedentes sentados por nuestras negociaciones anteriores sólo podrán soslayarse, aún sea temporalmente, en un marco negociador como el presente.
Preámbulo
Las exportaciones del África, el Caribe y el Pacífico (acp) tienen una participación decreciente en el mercado europeo. El desarrollo de los países acp se encuentra, en general, estancado, con pocas excepciones de crecimiento y de elevación de los niveles de vida. La gobernabilidad económica y política presenta toda la gama de posibilidades, desde democracias robustas con alternabilidad en el poder entre los distintos partidos políticos hasta regímenes de facto que, en algunos casos, tratan de sofocar cruentas y prolongadas guerras civiles. El panorama social no es más alentador, con pandemias como el vih/sida que van en crecimiento sin que se incremente de manera generalizada la cobertura de servicios básicos en salud o educación para mitigarlas.
Ante ese cuadro, no es de sorprender que la gran mayoría de los países del grupo acp sean exportadores netos de capitales hacia los países desarrollados. ¿Qué país puede desarrollarse sin que sus propios capitales se reinviertan en el proceso productivo? ¿Qué país puede incrementar su participación en el comercio sin diversificar sus rubros exportados en lo cuantitativo y en lo cualitativo? ¿Qué país puede generar confianza para la comunidad internacional sin la adecuada gobernabilidad y sin las políticas sociales que aseguren el desarrollo armónico de todos sus conciudadanos?
Cotonú
El Convenio de Cotonú es el instrumento que vincula a los Estados acp y a la Unión Europea. Suscrito en el año 2000 y ratificado en la República Dominicana en 2002, cuenta con tres pilares básicos: el diálogo político, la cooperación económica y comercial y la cooperación financiera. A partir de estos tres pilares se busca responder a esa realidad diversa, repleta de desafíos, que caracteriza al Grupo acp. Es en este contexto en el que negociar con la Unión Europea no es una opción para el país. Al suscribir el Convenio en 2000 y ratificarlo en 2002, adquirimos esta importante obligación contractual. Nuestra relación comercial en el Convenio de Cotonú busca facilitar nuestra integración gradual y suave en la economía mundial (Cotonú, 3.II.34.1) (Convenio de Cotonú, Parte 3, Título II, Artículo 34, párrafo 1.) Dicha integración conlleva sustituir el actual régimen de comercio preferencial, incompatible con las reglas de la omc, hacia uno recíproco, coherente con las disposiciones de la omc en materia de acuerdos comerciales regionales.
En el presente régimen preferencial, los Estados acp, de los cuales forma parte nuestro país desde 1990, gozamos de una total exención arancelaria para nuestras exportaciones hacia la Unión Europea sin tener que dar el mismo trato a los productos originarios de esa región. Cuando impere el requisito de reciprocidad, cuya entrada en vigor está prevista para el 1 de enero de 2008 (Cotonú, 3.II.37.1), los Estados acp tendrán que otorgar el mismo trato, sea inmediatamente o luego de un período de transición.
En el tránsito hacia la reciprocidad, los 79 Estados acp quisieron en una primera fase negociar junto con la Unión Europea para preservar la solidaridad que existe desde siempre entre este conjunto de países tan diversos, entre los cuales tenemos estados insulares, estados sin litoral, grandes países en desarrollo ricos en recursos naturales, países en proceso de delimitación fronteriza y, particularmente, 39 de los 49 de Países Menos Adelantados (pma) que existen en el mundo.
Sin embargo, de manera natural, el proceso negociador evolucionó en una segunda fase –que culminó en diciembre del año 2005– hacia una organización en regiones: cuatro del África, una del Caribe y una del Pacífico. Si bien algunos consideran que esta fragmentación atenta contra la solidaridad entre los miembros del grupo, es obvio que esta organización permite responder con agilidad y precisión a las necesidades particulares de cada región. Es posible así que aquellos que estén listos para la fecha prevista podrán gozar de las ventajas de una nueva relación comercial con el principal bloque económico del planeta. ¿Cuáles serían las ventajas que cabría esperar en estas negociaciones? ¿Qué desafíos habrá que enfrentar en el proceso?
1. Cotonú y desarrollo
Al introducir la reciprocidad en la relación económica y comercial con la ue, los aae colocarán a las partes en igualdad de condiciones sin que, en efecto, sean ellas mismas iguales entre sí. Compensar esta desigualdad es un requisito ético del proceso, en aras de la equidad que debe predominar en las relaciones internacionales. Lograr tal equidad es posible si se cumple estrictamente el mandato negociador contenido en Cotonú. El resultado deberá ser un conjunto de aae que potencie el desarrollo y no lo distorsione. Cotonú recoge explícitamente el compromiso con el desarrollo como fin último de nuestra relación: “2. […] Dado el nivel actual de desarrollo de los países acp, la cooperación económica y comercial estará dirigida a permitir a los Estados acp gestionar los desafíos de la globalización y a adaptarse progresivamente a las nuevas condiciones del comercio internacional, facilitando así su transición a la economía global liberalizada. (Cotonú, 3.II.35.2) ”3. Con este fin la cooperación económica y comercial buscará mejorar la capacidad de la producción, de la oferta y del comercio de los países acp, así como su capacidad para atraer las inversiones. Estará, además, dirigida a crear una nueva dinámica comercial entre las partes, a fortalecer la política comercial y de inversiones de los países acp, así como a mejorar la capacidad de los países acp para manejar todos los asuntos relacionados con el comercio.” (Cotonú, 3.II.35.3).
El instrumento primordial de dicha cooperación serán los “nuevos arreglos comerciales”. De las varias opciones posibles de cooperación económica y comercial, ha predominado entre las partes la negociación de Acuerdos de Asociación Económica, sujeta en el Convenio de Cotonú a principios claramente orientados al logro de la competitividad de nuestros países, atendiendo a: “[…] los constreñimientos a la oferta y a la demanda. En este contexto, particular atención será dada a las medidas para el desarrollo comercial como medio para mejorar la competitividad de los Estados acp […].” (Cotonú, 3.II.35.1). A partir del ejemplo exitoso de la Unión Europea, la integración regional se considera en este proceso como un instrumento clave para la inserción de los Estados acp en la economía mundial, permitiéndoles atender los desafíos globales a partir de un escenario más amplio que el nacional, esto es, el regional (Cotonú, 3.II.35.2).
Así, décadas, siglos de indiferencia hacia las relaciones comerciales con los respectivos vecinos de cada país acp deben ahora ser superados con celeridad para acudir, integrados regionalmente, hacia una relación interregional y recíproca con la Unión Europea que les permita suavizar su transición hacia la economía mundial, superar sus carencias institucionales y productivas y, eventualmente, ser competitivos. El trato especial y diferenciado para los países acp será tomado en cuenta (Cotonú, 3.II.35.3), así como la necesidad de preservar los beneficios derivados de los protocolos de productos básicos una vez sean reformulados en el marco de los aae para hacerlos compatibles con las reglas de la omc (Cotonú, 3.II.36.4). Este único principio justifica sobradamente la negociación ya que, a la entrada en vigor de los acuerdos, nuestros países no tendrán ya más que acudir a la omc para solicitar costosas “dispensas” a favor del mantenimiento de nuestras preferencias. La fórmula potenciadora del desarrollo contenida en Cotonú es clara: mantener e incrementar el acceso de nuestras exportaciones al mercado europeo de manera compatible con la omc. Acudir al llamado de la globalización, integrándonos a la ue luego de profundizar nuestra propia integración regional. Superar las deficiencias institucionales y productivas de nuestros países, elevando nuestra competitividad. Suavizar el costo del ajuste para nuestros sectores sensibles, asegurando el trato especial y diferenciado. ¿Cómo hacer realidad esta fórmula en los aae? ¿Es éste un desafío que compete sólo a los países acp? ¿O, por el contrario, deben los acp trabajar con la ue en este novedoso enfoque, en el marco de esa “asociación verdadera, fortalecida y estratégica” de la que habla Cotonú (3.II.35.1)?
2. El modelo de las 5 C
La mejor respuesta a esta pregunta la aporta la propia experiencia europea. En aras de la equidad entre sus viejos y nuevos miembros, la dimensión comercial de sus relaciones se compensa con una altamente efectiva dimensión del desarrollo. Trasladando esta experiencia a la realidad acp, desde el punto de vista caribeño, permite proponer que las negociaciones de los aae se guíen por el llamado modelo de las 5 C.
a) Compromisos comercialmente relevantes.
Los países acp necesitan oportunidades concretas para incrementar sus exportaciones. Así, las concesiones de liberalización que nos presente la parte europea en agricultura, productos industriales, servicios, inversiones y compras gubernamentales deberán eliminar todo arancel, cuota, licencia o barrera regulatoria aplicable a los bienes y servicios exportados o con potencial de exportación desde nuestros países. No basta con mantener el acceso logrado preferencialmente, pues dicho acceso no ha impedido el declive de nuestra participación de mercado en Europa. Revertir esta tendencia requiere aumentar el número de productos que podemos exportar sin mayores limitaciones. Ello requiere también simplificar las reglas de origen y profundizar la cooperación para el cumplimiento recíproco de las normas sanitarias y fitosanitarias, así como los obstáculos técnicos al comercio.
Ello requiere, por último, una cobertura geográfica integral para los derechos y obligaciones dimanantes de los aae, en los cuales no sólo la ue y sus estados miembros se encuentren comprometidos como naciones, sino las unidades políticas subnacionales, las regiones ultraperiféricas y los países y territorios de ultramar, que en muchos casos son los primeros puertos de entrada para nuestras exportaciones hacia la ue.
b) Coherencia.
La parte europea reclama a las regiones acp que exista libre circulación para sus productos en nuestras regiones. Esto significaría la posibilidad de que cualquier producto europeo que llegara a uno de nuestros países podría continuar sin mayor trámite hacia los demás países de la región. Sin embargo, no está claro si tal reclamo será aplicable a los productos acp exportados a la ue. La coherencia del proceso requiere que lo que nos es demandado también nos sea otorgado. No sólo para nuestros bienes, sino también para nuestras inversiones y servicios, aún sean estos suministrados por personas naturales presentes temporalmente en el mercado europeo.
c) Competencia.
Eliminar las barreras al comercio sin proteger la libre competencia sería un grave error que dejaría al desnudo las múltiples prácticas anticompetitivas observadas en el comercio internacional. Prácticas que se traducen en abusos de posición dominante por la integración vertical de las cadenas de distribución de productos básicos y de turistas; en concertaciones de precios en el suministro de servicios de transporte internacional; o en la elevación monopolística de precios en los contratos de suministro de energía de las empresas privatizadas o capitalizadas por inversionistas internacionales. Siendo la ue tanto el principal inversionista extranjero como el principal exportador de bienes y servicios del mundo, no es de extrañar el liderazgo que ha tenido al promover la negociación del tema de comercio y competencia en todos los foros en los que participa. Desde el punto de vista acp, sin embargo, el tema de comercio y competencia no puede verse sólo como uno que busque eliminar las barreras competitivas que puedan existir en nuestros mercados para facilitar la penetración de proveedores extranjeros. Este tema debe verse también como un medio principalísimo para preservar la posibilidad de competir que tendrán nuestros proveedores, todos ellos más pequeños que el más pequeño de los europeos, una vez entren en vigor los aae.
d) Cohesión.
Profundizar la integración regional que existe entre los países acp podría acelerarse si los aae contuvieran compromisos vinculantes con la cohesión. En la ue, la cohesión busca agilizar la convergencia económica hacia el nivel promedio de ingreso per cápita de la región. Son elegibles aquellos países que tengan un ingreso per cápita menor al 90% de este promedio. Sujetos al cumplimiento de un programa de convergencia, dichos países reciben financiamiento para proyectos de infraestructura panregional y para la preservación del medio ambiente. Este novedoso mecanismo ha probado ser altamente exitoso en acelerar el crecimiento de los nuevos países elegibles que han ingresado a la ue desde 1986. Y al estar sujeto al cumplimiento de planes en función de los niveles relativos de ingreso per cápita, su vigencia no será eterna. Profundizar la integración entre los países acp sin un mecanismo de cohesión dejará a nuestras regiones sin la articulación de infraestructuras o sin los mecanismos de conservación del medio ambiente que requerirán para atender el mercado europeo o, de manera más inmediata, para elevar su atractivo para inversionistas extranjeros que deseen aprovechar las oportunidades creadas en nuestras regiones como un todo.
e) Competitividad. La eliminación de barreras al comercio internacional debiera provocar una convergencia de los niveles de productividad entre los productos competitivos que sobrevivan al proceso de liberalización. Alcanzar la competitividad, así, se convierte en una prioridad urgente ya reflejada en el Convenio de Cotonú, en todas sus dimensiones. En lo empresarial, la convergencia de niveles de productividad no es posible sin nuevas tecnologías, capacitación administrativa o recapacitación laboral, si es que se van a aprovechar las economías de escala presentadas por el incremento del tamaño del mercado que representa la apertura de los mercados regionales o del mercado europeo. En lo sectorial, se requieren encadenamientos intra e intersectoriales que redunden en conjuntos productivos (conocidos en inglés como clusters) que permitan repartir mejor al resto de la economía el impacto de cada incremento porcentual del comercio internacional. En lo nacional, se requiere reducir el “costo país” de hacer negocios, atacando las dificultades existentes en sectores clave como los servicios financieros, la energía, las telecomunicaciones o los transportes. En lo regional, la competitividad sólo podrá incrementarse asegurando una mayor cohesión entre los países miembros, incrementando la frecuencia de vuelos y embarques, reduciendo el costo del transporte intrarregional o de las telecomunicaciones y atendiendo las vastas necesidades de infraestructura para el apoyo a estos sectores. Así, los demás elementos del modelo aportan algunos de los principales requerimientos de la competitividad. Sin embargo, estos no son suficientes sin complementar el proceso con una dimensión del desarrollo más completa.
3.La dimensión del desarrollo
Además de fondos de cohesión, los países acp requerirán financiamiento para el ajuste estructural. La integración de los protocolos sobre productos básicos cuando la 53 omc concluya la presente ronda de negociaciones tendrá como resultado una erosión de preferencias que redundará en una disminución inmediata de la participación en el mercado europeo de nuestros principales productos de exportación. La eliminación de aranceles requerirá reformas fiscales profundas que cambiarán el perfil recaudatorio de nuestros países. Aplicar las reglas contenidas en el aae conlleva reformas legales e institucionales altamente costosas. Y, por si fuera poco, es previsible que la apertura comercial conlleva transformaciones en aquellas de nuestras empresas que quieran sobrevivir frente a la mayor competencia internacional en nuestros propios mercados o, mejor aún, incrementar sus exportaciones a la ue. Todos estos son elementos del costo de transición hacia el libre comercio que tendrán que asumir nuestros países. Los aae deberían incluir, desde nuestra perspectiva, compromisos vinculantes para atender estos costos de transición, de la misma forma en que son atendidos en la ue: mediante los fondos de ajuste estructural. El otro componente de la dimensión del desarrollo que desearíamos ver es la adaptación a la realidad de los países acp de la llamada Estrategia de Lisboa. Su formulación y aplicación por parte de la ue demuestra que existe un importante rol para el estado en la promoción de la competitividad. Si un grupo de países desarrollados como los de la ue ha debido utilizarla para enfrentar el desafío que representa competir con China, Estados Unidos, India o Japón, es claro que los países acp debemos estudiar con cuidado este caso y, en la medida de lo posible, buscar los medios para que los aae la incorporen de una manera viable en lo económico y en lo político.
4. Desafíos inmediatos del proceso
Si el prerrequisito para avanzar en este proceso es profundizar la integración regional entre los países acp, está claro que cada región tiene pendiente culminar el desmonte de las barreras existentes al comercio de bienes y servicios, así como a las inversiones y las compras gubernamentales en su interior. En el caso de nuestra región caribeña es obvio que, como ha dicho nuestro canciller en su discurso ante el Consejo de Ministros de Cariforo el 15 de julio de 2005, “No tenemos las reglas comunes que consoliden nuestro bloque. El Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad del Caribe y la República Dominicana fue suscrito en 1998 gracias al liderazgo de nuestros jefes de Estado y de nuestro presidente, el doctor Leonel Fernández, quien entonces nos presidía por vez primera. Ese acuerdo fue un gran paso en su momento. Dista mucho, sin embargo, de representar el conjunto de derechos y obligaciones que aseguren la libre circulación de nuestros bienes, servicios y capitales en la región. Enmendarlo para lograrlo no es una opción viable a corto plazo, a pesar de los grandes avances alcanzados a la fecha y del positivo impulso con que se han acometido estos trabajos.
Urge, pues, que seamos ambiciosos. Porque es obvio que existe otra alternativa cuyos resultados serían inmediatos. ¿Qué tal si consideráramos el ingreso dominicano a la Economía y Mercado Común del Caribe (csme)? ¿No sería ésta la más lógica opción para consolidar nuestra integración y crear ese ambiente propicio para la negociación con Europa como un verdadero bloque? ¿Por qué no debatir esta opción durante nuestras sesiones? ¿Por qué no acordar un cronograma detallado al respecto?” (Morales Troncoso, 2005: 4). Esta tarea pendiente cobra mayor urgencia en la medida que nuestra alianza caribeña nos permitirá resistir, aún sea temporalmente, las peticiones insistentes de la ue de recibir de nuestra parte el mismo trato otorgado a los Estados Unidos en el dr-cafta. Aliados con el Caribe es imposible otorgárselo, porque al hacerlo nosotros, ellos tendrán también que hacerlo, sin haber siquiera negociado con los Estados Unidos. Los justos requerimientos de los miembros de la Comunidad del Caribe (caricom) para preservar el trato especial y diferenciado que se otorgan entre sí es la única defensa que tendremos frente a la ue. Cualquier otro escenario, sea de negociación bilateral, o sea, a través del recientemente iniciado proceso con Centroamérica, nos dejará expuestos sin mayor posibilidad de protección. Si es que vamos a trabajar en el fortalecimiento de esta alianza verdadera y estratégica entre los países acp y la ue, urge que durante la revisión del proceso negociador prevista para los próximos meses se amplíe el mandato negociador de la Comisión, a fin de acomodarlo mejor al contenido potenciador del desarrollo ya previsto en Cotonú según hemos analizado aquí, así como a las necesidades concretas que han sido identificadas a la fecha, entre las cuales está dotar a la Comisión del mandato pleno que requiere para negociar el capítulo de inversiones en los aae que podrá sustituir los acuerdos bilaterales de inversiones existentes y que haga innecesaria la negociación de nuevos acuerdos de este tipo, así como para representar a los países y territorios de ultramar en la negociación, lo cual no es una realidad en el presente. Una vez se cuente con estos nuevos mandatos, estaremos en posición de trabajar en textos comunes para los aae así como en el intercambio de compromisos específicos que satisfagan nuestras mutuas expectativas. Por último, teniendo presente la reciente discusión en el Consejo Conjunto de Ministros acp-ue en Port Moresby sobre el Décimo Fondo Europeo de Desarrollo, hacer realidad un conjunto de aae que verdaderamente potencien el desarrollo conllevaría ciertamente requisitos financieros distintos que los contemplados en la actualidad. Trabajemos, pues, en hacer realidad esta asociación estratégica y fortalecida. Cumplamos con el mandato potenciador del desarrollo de Cotonú. Dotemos a los aae de la dimensión del desarrollo que necesitamos para dejar de ser, de una vez y por todas, países en vías de desarrollo.
Presentación
Realizada en la reunión sobre la dimensión del desarrollo de los Acuerdos de Asociación Económica (aae), organizada por el Gobierno alemán en mayo de 2006 en Berlín. El presente texto sirvió de base para la testificación del autor ante el Comité de Comercio Internacional del Parlamento Europeo durante la audiencia pública celebrada en julio en Bruselas.
Referencias
– Cotonú (2000): Acuerdo de Cotonú. Bruselas: Comisión Europea. Disponible en forma electrónica a través del enlace <http://ec.europa.eu/comm/development/body/cotonou/agreement_es.htm>.
– Morales Troncoso, Carlos (2005): “Palabras de apertura”, XIV Reunión de Ministros del Cariforo. Santo Domingo, Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores.
