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¿Un nuevo consenso post keynesiano de Washington?

by René Villareal
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 El viejo consenso neoliberal de Washington (vcw) que dominó en América Latina y parte del mundo en desarrollo desde la década de los años noventa ha muerto, tal como lo dijo el primer ministro de Gran Bretaña, Gordon Brown. Este consenso se basó en lo que podemos llamar el modelo económico alpes: 


1. Apertura vía libre comercio y desmantelamiento de la política industrial. 
2. Liberalización vía desregulación de los mercados. 
3. Privatización de la economía vía un estado minimalista. 
4. Estabilización macroeconómica vía una política fiscal de presupuesto balanceado y en la práctica una política monetaria restrictiva y de inflation targeting.

 El VCM como estrategia de desarrollo no ha permitido promover en América Latina un crecimiento sostenido y competitivo; esto se demuestra ya que ahora como economías abiertas a la globalización, el crecimiento ha sido la mitad del alcanzado por la región entre las décadas de 1950 y 1970, cuando la región siguió la estrategia y política de sustitución de importaciones. Sin duda, la crisis de la deuda externa que vivió América Latina en la década de los años ochenta evidenció los problemas de la estrategia de crecimiento hacia el mercado interno vía sustitución de importaciones, así como los excesos de un Estado patrimonialista y regulador, en el contexto de una macroeconomía inflacionaria, producto en gran medida de los ajustes cambiarios (devaluaciones) que condujeron a las exportaciones netas de capitales para el pago del servicio de la deuda. De aquí la lógica de las líneas centrales del viejo consenso de Washington de apertura, desregulación, privatización y estabilización. En este contexto y a principios de la década de los años noventa, el modelo alpes tuvo un efecto positivo en el crecimiento de las economías de América Latina y el Caribe, pero posteriormente generó siete años de estancamiento y recesión. El modelo evidenció sus limitaciones, de manera extrema, con la crisis económica que sufrió Argentina en 2001 y con el estancamiento estabilizador anticompetitivo en que México se ha visto inmerso en la última década (2001-2009).

Lo anterior muestra que ambos países, después de haber seguido las reglas básicas del alpes, vivieron graves problemas económicos, por lo que hoy México acumula casi diez años de estancamiento económico, pérdida de empleos y de competitividad, aunque cuenta con estabilidad de precios. Paradójicamente, ante la crisis financiera-económica global 2008-2009, el primer ministro de Gran Bretaña expresó que “el consenso de Washington ha muerto”, recordando también que los países desarrollados –entre ellos Estados Unidos con Ronald Reagan y Gran Bretaña con Margaret Thatcher– promovieron el capitalismo de libre mercado bajo la consigna de “dejar hacer, dejar pasar” (laissez faire, laissez passer). Durante la crisis financiera global, Alan Greenspan, creyente ferviente e impulsor de la doctrina del mercado financiero libre y autorregulado, expresó en un acto de mea culpa que la única salida a la crisis financiera era la estatización de los bancos. Asimismo, como consecuencia de esta crisis, la administración del presidente Barack Obama creó un programa anti-crisis que en la práctica está rompiendo con mitos del viejo consenso neoliberal y parece transitar hacia un nuevo consenso que podemos llamar post-keynesiano de Washington, ya que su estrategia y paquete de políticas van más allá de una política keynesiana tradicional, tanto fiscal como monetaria (por la fed), y se encaminan hacia una política de regulación del mercado financiero, así como políticas industrial y sectorial activas (energía, ambiente, salud, educación, innovación y desarrollo tecnológico), marcando un nuevo rol del gobierno en la economía. Como lo ha expresado recientemente Roger Altman: “La era de la economía del laissez faire ha terminado, y el estatismo, alguna vez desacreditado, está regresando, incluso en los Estados Unidos. También la globalización está fuera de moda: «Ahora la mayor parte del mundo la ve como algo perjudicial”. El paradigma neoliberal del mercado autorregulado ya entró en crisis porque no funcionó, ni llevó al equilibrio de la economía. La política económica del presidente Obama está marcando el surgimiento de un nuevo paradigma post-keynesiano con un nuevo balance entre la política gubernamental activa y el mercado regulado; marcando la transición y el surgimiento de un nuevo paradigma teórico-económico post-keynesiano. Así, entre los aspectos de análisis y debate para la conformación del nuevo paradigma postkeynesiano se encuentran los siguientes. 

Rompiendo mitos y generando nuevas políticas: el mito del mercado financiero autorregulado y propuesta de reforma regulatoria del sistema financiero. La liberalización del mercado financiero ha sido reconocida a nivel global como el factor central de la crisis, por lo que actualmente se construye un nuevo sistema de regulación del mercado financiero bancario que rompe con el mito del mercado financiero libre autorregulado. En palabras del presidente Obama: “No elegimos la forma en que comenzara esta crisis, pero tenemos opciones sobre el legado que esta crisis nos deja. En consecuencia, hoy, mi administración propone una vasta reforma del sistema regulatorio financiero, una transformación a una escala que no se veía desde las reformas que siguieron a la Gran Depresión”. Este pronunciamiento del presidente surge cuando el Departamento del Tesoro presentó la propuesta de reforma de la regulación del sistema financiero bajo el nombre de Financial Regulatory Reform: A New Foundation. Rebuilding Financial Supervision and Regulation. 

El mito de una política monetaria neutral y las acciones casi-fiscales de la Fed. Para enfrentar la aguda crisis financiera y recesiva –y debido a la limitación de la baja de las tasas de interés (trampa de liquidez)–, la Reserva Federal (fed) ha utilizado políticas monetarias heterodoxas. El rescate del sistema bancario financiero contempló acciones de intervención por parte del gobierno y en especial de la fed, que incluyeron préstamos casi directos y participación accionaria (temporal) en los principales bancos e instituciones financieras de Estados Unidos, así como apoyo con préstamos y crédito casi directo a las empresas de mayor riesgo, los consumidores y a la estructura gubernamental (recientemente compró 300 mil millones de dólares de bonos del tesoro). En este contexto, la Fed ha llegado a generar “acciones casi-fiscales”, como las califica William Buitre, cuyo objetivo es sacar a la economía de la recesión y evitar caer en la segunda gran depresión económica, como lo ha expresado el presidente del Banco Central. Esto resulta paradójico, ya que estas políticas y prácticas monetarias casi-fiscales habrían sido censuradas y consideradas inapropiadas y perjudiciales para los países latinoamericanos, según los principios del vcmw. No obstante, la realidad tan crítica impone que lo importante es romper con los mitos que impiden buscar y aplicar nuevas medidas de política monetaria que permitan salir de la crisis financiera más aguda desde la gran depresión. 

El mito del presupuesto balanceado: una política fiscal activa y el déficit de dos dígitos. El viejo consenso de Washington planteó la disciplina fiscal como el eje fundamental de la estabilidad macroeconómica, que en la práctica significa un presupuesto balanceado y aun el superávit fiscal como una política exitosa, pero sin considerar el costo en el crecimiento económico y el desempleo. La política fiscal de reactivación económica ha llevado a que los países avanzados presenten déficit fiscales sin precedentes, siendo en Estados Unidos y Gran Bretaña superior a dos dígitos, lo cual contrasta con los déficit de un dígito de los países latinoamericanos durante esta época de crisis global. 

Déficit fiscal en junio de 2009 

El mito de la política industrial pasiva: la reconversión y estatización (temporal) de la industria automotriz de Estados Unidos. La política industrial activa fue considerada ineficiente y la intervención del gobierno, innecesaria según el vcm, y, en algunos casos, la apertura vía liberalización comercial fue acompañada por el desmantelamiento de la política industrial. El ejemplo más claro es México, donde después de la apertura vía el Tlcan el lema fue: “La mejor política industrial es la que no existe”. En este contexto, John Williamson pone en duda que las decisiones del gobierno entre opciones de inversión sean más sólidas que las de aquellos que arriesgan su propio capital en una empresa. Así que, mientras está a favor de que los gobiernos tomen medidas para hacer más atractivos a sus países para la innovación y la inversión privada, piensa que no es muy útil la selección de empresas ganadoras (“picking winners”) mediante la política industrial. Sin embargo, la política de rescate del sector automotriz del gobierno del presidente Obama ha sido de reconversión industrial y estatización temporal, como ha sucedido en el caso de General Motors (con una inversión de 50 mil millones de dólares que representan más del 60% de las acciones), lo cual rompe de facto el mito de que “la mejor política industrial es la que no existe”. Además, ha planteado lineamientos de política para la reestructuración de la industria automotriz sobre la conveniencia de promover cambios tecnológicos encaminados a la producción de autos más compactos y verdes que ahorran energía. 

Políticas sectoriales activas en salud, energía, medio ambiente, educación e innovación tecnológica. La nueva política energética del gobierno de Obama se encaminará a la independencia energética y la lucha contra el cambio climático concentrando sus esfuerzos en dos vertientes: autos más ecológicos y oficinas gubernamentales energéticamente más eficientes. Las medidas contemplan imponer límites a las emisiones de gases de los vehículos y que los fabricantes produzcan vehículos más eficientes, contribuyendo a disminuir la dependencia del petróleo extranjero. En el transporte se ha anunciado un apoyo de 8 mil millones de dólares para el desarrollo de trenes de alta velocidad. La reforma del sistema de salud es considerada uno de los principales proyectos de la política interna del gobierno de Obama. El objetivo central de la reforma es que todos los ciudadanos estadounidenses cuenten con un seguro médico, ya que actualmente 47 millones de los 306 millones de habitantes de Estados Unidos no tienen seguro. El proyecto también prevé reducir los grandes costos del sistema de salud y mejorar la calidad del servicio. La propuesta será debatida el próximo agosto. Otros dos pilares importantes de la política pública de Obama son las reformas de la educación pública y una política de fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico. En palabras del presidente de los Estados Unidos, esto se logrará a través “de políticas que inviertan en la investigación básica y aplicada, crear nuevos incentivos para la innovación privada, fomentar las novedades en energía y medicina y mejorar la educación en matemáticas y ciencias. Esto representa el compromiso más grande con la investigación y la innovación científica en la historia de Estados Unidos. 

” Política de fomento de las pymes» El plan de reactivación contempla que para apoyar a las pymes se reducirá el interés de los créditos públicos y se ampliarán las garantías de pago del Gobierno hasta en un 90% del valor de los préstamos solicitados por este tipo de empresas. Este proceso se realizará a través de la Agencia de la Pequeña Empresa (sba por su sigla en inglés), institución que actualmente cubre el 85% del crédito de montos menores a 150,000 dólares y el 75% para préstamos mayores. El objetivo de esta medida es ampliar la cobertura financiera para las pymes, buscando reducir el riesgo para los bancos de una suspensión de pagos por parte de empresarios, impulsando los a brindar más créditos en el sector de manera segura.

 El mito del Estado minimalista: el reencuentro del Estado con el mercado. La aplicación de las políticas monetaria, fiscal e industrial heterodoxas en Estados Unidos y otros países avanzados implica un nuevo rol del Estado como agente económico y está dejando atrás el mito del Estado minimalista. La ideología del viejo consenso “sataniza” el rol del Estado y “beatifica” el del mercado libre autorregulado, enfrentando al Estado con el mercado, por lo que el nuevo consenso debe evitar caer en el falso dilema de Estado versus mercado. Hoy, en la globalización el rol del mercado es incuestionable, los mercados están globalizados en la producción-inversión con la fábrica mundial, en el comercio con los tlc, en el mercado financiero con el dinero electrónico y en el mercado de la información con la Internet y las tecnologías de la información y comunicaciones (tic). La cancha de juego de la hipercompetencia se da en los mercados globalizados, independientemente de las ideologías. Es importante reconocer que el mercado es el mejor método para la asignación de recursos en una economía, pero no para distribuirlos, y también presenta fallas (mercados imperfectos e incompletos, prácticas anticompetitivas, monopolios, entre otras) y limitaciones, ya que hay cosas que el mercado no hace por sí solo, como promover el crecimiento sostenido con desarrollo humano. Por ello es necesaria una intervención inteligente del gobierno con políticas públicas, pero no para sustituir al mercado, sino para complementarlo y corregir sus fallas. Inclusive países como China y Vietnam practican hoy lo que ellos mismos han llamado “el socialismo de mercado”. Estos países juegan en el mercado internacional, aunque mantienen en sus estructuras la propiedad pública e intervención del Estado, que son características del socialismo, no obstante cada vez se incrementa más la participación de la empresa privada y se consolida el rol del mercado.

Los ideólogos neoliberales han sido los verdaderos enemigos del mercado, porque han sobrevendido el rol de éste en la economía. En efecto, el mercado es el mecanismo más eficiente para asignar los recursos, pero no garantiza su distribución equitativa, ni la competencia perfecta. La ideología neoliberal del libre mercado autorregulado planteó que el mercado por sí solo genera competencia, eleva la competitividad de los países a través del libre comercio y que, además, promueve el crecimiento económico y el desarrollo. Aquí, podemos ejemplificar con el Mercedes Benz, que es el mejor vehículo de transporte terrestre, pero los ideólogos lo sobrevendieron diciendo que además es un vehículo anfibio y aéreo; su evidente fracaso en estas funciones llevaría a cuestionar su función básica como vehículo de transporte terrestre.

El gobierno del presidente Obama ha sido criticado por algunos sectores que argumentan que está aplicando políticas de un “gobierno socialista”, por lo cual recientemente tanto él como su principal asesor económico Lawrence Summers han aclarado que la intervención del gobierno no tiene por objeto cancelar el mercado; la experiencia moderna indica que un rol activo del Estado es para corregir las fallas del mercado y complementarlo, no sustituirlo. El Estado tiene como funciones ser regulador de los mercados, promotor del desarrollo, proveedor de servicios públicos y administrador. Por ello hay que distinguir entre un sistema económico socialista y una economía de mercado institucional y participativa. El tipo de sistema económico se define por la propiedad de los medios de producción y el mecanismo para responder las incógnitas de qué, cómo y para quién producir.

En el comunismo, es a través de la propiedad pública y la planificación central, mientras que en el capitalismo se hace mediante la propiedad privada y el mercado. Sin duda, en Estados Unidos el debate de las tendencias “socialistas” del gobierno de Obama es un falso debate, pues es evidente que las medidas de corte “patrimonialista” que han implicado la intervención para rescatar a los bancos, las instituciones financieras y la industria automotriz, son de carácter temporal, ya que el libre mercado por sí solo no los llevaría a recuperar el equilibrio y la estabilidad, por lo que se requiere la intervención del Estado. Afortunadamente, este gobierno ha eliminado los mitos tanto del Estado intervencionista como del libre mercado del laissez faire, laissez passer. Así, el presidente Obama afirma que el tema no es el tamaño del gobierno (más grande o más pequeño), sino un gobierno eficaz que responda a los desafíos que impone la crisis global. El gobierno de Obama, lejos de ser socialista, intenta salvar al capitalismo de su crisis más aguda desde la Gran Depresión. 

Hacia un nuevo paradigma de crecimiento sostenido y desarrollo incluyente. Con la muerte del viejo consenso neoliberal de Washington y el surgimiento de políticas de corte post keynesiano en Washington se rompen algunos mitos y falsos dilemas del desarrollo que abren para los países de América Latina el camino para construir un nuevo paradigma de crecimiento sostenido y desarrollo incluyente. Es en esta perspectiva que hay que considerar y partir de otros planteamientos y trabajos que se han venido desarrollando en esta dirección. Entre los argumentos que se deben tomar en cuenta se encuentran los siguientes:

• El viejo consenso neoliberal de Washington fracasó en América Latina, porque se constituyó en la práctica como un modelo de apertura macro estabilizador, de libre mercado y Estado minimalista y su listado de diez políticas no tuvo como objetivo desarrollar un modelo de crecimiento, desarrollo y competitividad, como lo ha expresado Williamson. Sin embargo, el gran reto que enfrenta hoy América Latina es diseñar su propio modelo de crecimiento sostenido y desarrollo incluyente. Este consenso se convirtió en un enfoque dogmático, no pragmático y el entorno actual nos exige un enfoque pragmático y abierto al cambio para enfrentar los desafíos que impone la globalización en donde la única constante es el cambio y lo único cierto es la incertidumbre.
• “El mayor síntoma del subdesarrollo se da en aquellos países que tienen que importar modelos, ya sean apologéticos del estatus quo o promotores del cambio”, como lo expresara Albert O. Hirschman. Esta es una de las grandes diferencias que explican el éxito de los países asiáticos como Corea, Taiwán y hoy día China, que han desarrollado su modelo propio, así como el fracaso de muchos países latinoamericanos. Por ello, desarrollar un nuevo paradigma para América Latina implica cambiar el modelo mental. 
• El mercado libre autorregulado no existe, lo que hay en la realidad son mercados institucionales que deben contar con: reglas de juego claras, jugadores transparentes y un sistema de vigilancia, como los que existen en el mercado farmacéutico y hasta en los tratados de libre comercio, donde en la práctica existen estos tres elementos. Por eso decimos que no existe el mercado autorregulado, sino mercado institucionales. 
• La política monetaria debe mantener ambos objetivos: estabilidad de precios y crecimiento y empleo; así mismo, con las reformas del sistema financiero de los Estados Unidos la fed jugará un papel más activo en la regulación del sistema y de los agentes e instituciones financieras.
• Es necesario contar con una política fiscal flexible que permita la acción del gobierno y que al mismo tiempo elimine la trampa del presupuesto balanceado o déficit cero. 
• Una política industrial activa que promueva el desarrollo competitivo de la industria y de las empresas. El sistema financiero debe orientarse a financiar a la industria y a los empresarios emprendedores, no a los especuladores, como mencionó el presidente Sarkozy. 
• La política del crecimiento y desarrollo debe considerar políticas activas no sólo en la industria, sino en energía, medio ambiente, educación, logística, desarrollo tecnológico e innovación, así como promover un gobierno efectivo. Por otra parte, la agenda de desarrollo de Barcelona surge de la iniciativa para el diálogo de políticas (Initiative for Policy Dialogue) sobre el tema “Reconsiderando el consenso de Washington”, plantea que, “en contraste con las viejas doctrinas, los principios de Barcelona enfatizan un rol balanceado entre el Estado y los mercados, la experimentación como herramienta para el desarrollo y el uso de intervenciones macroeconómicas para subsanar las fallas del mercado y promover la productividad (combinada con incentivos para mejorar el desempeño)”. El excelente trabajo, bajo una perspectiva histórica, de la Comisión sobre Crecimiento y Desarrollo del Banco Mundial, dirigido por Michael Spence, deriva de las características más relevantes de la experiencia histórica de crecimiento basado en el análisis de 13 países que crecieron durante 25 años a una tasa mínima del 7% del pib (promedio anual), entre las cuales destacan las siguientes: 

• Explotaron completamente las oportunidades de la economía mundial. 
• Mantuvieron estabilidad macroeconómica. 
• Sostuvieron altas tasa de ahorro e inversión. 
• Dejaron que los mercados asignan los recursos. 
• Tuvieron gobiernos confiables, creíbles y capaces. 

Respecto a la política macroeconómica de estabilización, uno de los problemas centrales ha sido, en la práctica, el enfoque unidimensional que proviene de postular la estabilidad de precios como único objetivo macroeconómico. El caso de México ejemplifica claramente las limitaciones de este enfoque, porque ha caído en un modelo de estancamiento estabilizador: la economía está estable (inflación de 4%), pero no crece. Así es la economía de América Latina con más bajo crecimiento en esta década (2001-2009), y la de mayor recesión en esta crisis: -8% en el pib estimado para 2009. Como argumenta Stiglitz, “muchos bancos centrales han cometido el error de actuar como si una baja inflación de los precios al consumidor fuera necesaria y casi suficiente para la estabilidad económica”, tal es el caso del Banco de México. En esta perspectiva, el enfoque macro unidimensional debe ser reemplazado por un enfoque tridimensional: el objetivo es crecer con capacidad plena (pib potencial), equilibrio interno (estabilidad de precios) y equilibrio externo (que evite déficit externo insostenible y maxi devaluaciones).

Los trabajos de José Antonio Ocampo en esta área son especialmente útiles para el desarrollo de este enfoque más amplio e integral de la política macro de estabilización, teniendo en cuenta –como lo ha expresado Paul Krugman– las propias limitaciones en los avances de la macroeconomía en los últimos 30 años, que han sido “espectacularmente inútiles en el mejor de los casos y verdaderamente dañinos en el peor”. Respecto al tema de un gobierno efectivo, hay que considerar que sin duda el viejo consenso neoliberal de Washington ha muerto y el libre mercado autorregulado no garantiza una globalización eficiente de los mercados, ya que la crisis fue producto de los excesos del mercado libre no regulado, pero también es cierto que hay que evitar los excesos del Estado. Por ello, debemos encaminarnos hacia un equilibrio entre el mercado autorregulado e institucional y el Estado moderno. Así, el nuevo consenso debe llevarnos a consolidar el mercado institucional con un gobierno inteligente, flexible, ágil y transparente (ifat). Por lo tanto, es necesario ir construyendo el nuevo paradigma del Estado moderno, diferenciado entre sus cuatro funciones como regulador, promotor del desarrollo, proveedor de servicios públicos y administrador público. Finalmente, la clave estará en evitar los falsos dilemas del Estado versus el mercado y en no caer en los extremos del capitalismo de Estado (estatismo) o el capitalismo del mercado de laissez faire, laissez passer. Así como tenemos las teorías del mercado, hay que contar con teorías del Estado que contemplen sus funciones y acciones, buscando alcanzar el equilibrio óptimo. Por eso hablamos del reencuentro de un nuevo Estado moderno con el mercado, pero de un mercado institucional que tenga los tres elementos antes mencionados (reglas de juego claras, jugadores transparentes y sistema de vigilancia) el cual no intenta sustituir al sistema de mercado, sino apoyarlo para que funcione con eficacia y eficiencia.

Notas 

Sin duda, una de las causas fundamentales de la crisis en ambos países ha sido la apreciación del tipo de cambio real (la caja de convertibilidad en Argentina y el tipo de cambio como ancla inflacionaria en México) que de manera estricta Williamson en su lista de políticas planteó el uso del tipo de cambio real competitivo. Sin embargo, el trade off con el problema inflacionario de la estabilización macroeconómica ha llevado en la práctica a este tipo de contradicciones priorizando el tema de la estabilidad de precios y subordinado la política de la competitividad cambiaria, situación que sigue presente en México, pero no en Argentina. 2 Maurer Harry y Linblad Cristina, “Is Globalization Beating a Hasty Retreat?” en BusinessWeek, 25 de junio de 2009. 3 Discurso del presidente Barack Obama, “Presentación de reforma de la regulación financiera”, 17 de junio de 2009. 4 Buiter, William, “What to do with the Fed”, Financial Times, 17 de julio de 2009. 5 Frase atribuida al doctor Jaime José Serra Puche, ex secretario de Comercio y Fomento Industrial y ex secretario de Hacienda y Crédito Público de México. 6 Ver “Williamson versus Washington consensus?”, por John Williamson en The Growing Blog. . 7 Hirschman Albert O., “A bias for hope”, en Essays on Development and Latin America, Universidad de Yale, Londres, 1971. 8 Discurso de Nicolás Sarkosy, 25 de septiembre de 2008, en Tolón (Francia). 9 La Initiative for Policy Dialogue (ipd), que tiene su base en la Universidad de Columbia y como copresidentes a Joseph Stiglitz y José A. Ocampo, fue creada en julio de 2000 para ayudar a los países en desarrollo a explorar alternativas de política y permitir una mayor participación ciudadana en la política económica. 10 Serra Narcis y Stiglitz Joseph E., “The Washington Consensus Reconsidered. «Towards a New Global Governance”, Serie The Initiative for Policy Dialogue, Universidad de Oxford, New York, 2008. 11 Recibió el premio Nobel de Economía en 2001. 12 Commission on Growth and Development, The Growth Report Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development, Banco Mundial, Washington, 2008. 13 Terence Creamer, “‘Rigid’ Application of Inflation Targeting a ‘Costly Mistake’, Stiglitz Avers”, 8 de julio de 2009. 14 A Broad View of Macroeconomic Stability, José Antonio Ocampo, “The Washington Consensus Reconsidered”, editado por Narcis Serra y Joseph E. Stiglitz, Oxford University Press, 2008. Stability with Growth. Joseph E. Stiglitz, José Antonio Ocampo, Shari Spiegel, Ricardo Ffrench-Davis y Deepak Nayyar. 15 “The State Of Economies. The other-worldly philosophers”, The Economist, 16 de julio de 2009. 


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