Actualmente no hay crisis de legitimidad de las instituciones democráticas de la República Dominicana. Por tanto, no hay ninguna razón válida, sea histórica, política o jurídica, que justifique una reforma de la Constitución de la República por vía de una Asamblea Constituyente. Lo que procede es una reforma mediante el mecanismo actualmente instituido: el de la Asamblea Revisora. Pero para que ésta no se quede en un marco de debate estrictamente parlamentario, se ha tenido la suficiente creatividad política como para diseñar un mecanismo que incluyese en el debate nacional a los distintos sectores del país, y esto, efectivamente, es lo que se ha hecho a través de la Consulta Popular.
Afinales del año 2006 se inició en la República Dominicana una Consulta Popular para proceder a una reforma de la Constitución. Para ella fueron convocados los más diversos sectores del país: los partidos políticos, los núcleos empresariales, las iglesias, los gremios profesionales, las organizaciones sindicales, la sociedad civil, las universidades, y, en fin, todo aquel interesado en expresar sus criterios o puntos de vista acerca de la proyectada reforma al texto sustantivo de la Nación. La reacción inicial a la propuesta de Reforma Constitucional fue de escepticismo y desconfianza. Muchos no creían en la sinceridad de la convocatoria. Otros consideraban que no era prioritaria ni relevante, y no faltaban quienes estimaban que el método, el de la Consulta Popular, era inadecuado. Por supuesto, había suficientes motivos para semejante estado de ánimo. En 2001, mediante decreto presidencial, se había creado una comisión, representativa de los distintos sectores nacionales, para diseñar un proyecto de Reforma Constitucional.
La comisión cumplió con su encomienda, pero luego sus propuestas y recomendaciones fueron desconocidas. Objetivos políticos electorales de corto plazo quebrantaron el plan inicial de modificación de la Carta Magna, dando lugar a la desconfianza y la incredulidad respecto a los actores políticos nacionales. Fue, pues, en ese contexto de reciente frustración donde se dio impulso, nuevamente, al proyecto de reforma de la Constitución. Pero, entonces, surge la interrogante de por qué y para qué embarcarse en un plan de esa naturaleza cuando otros problemas, presumiblemente de mayor envergadura e interés, aguardan a la Nación. Esa interrogante, naturalmente, partía de algunas premisas falsas. Partía del hecho de que una Reforma Constitucional está desligada de los demás problemas del país y que, cuando se sometía a la consideración de la población la pertinencia de poder llevarla a cabo, era en desmedro de las demás necesidades del país, las cuales, al fin y al cabo, no constituyen más que los elementos de una agenda nacional de desarrollo.
Obviamente, no es así. La Reforma Constitucional es parte de una visión integral del desarrollo que se manifiesta a través de múltiples dimensiones. Hay una dimensión institucional del desarrollo, como hay, también, una dimensión económica, social, cultural y tecnológica, y de lo que se trata no es de establecer separaciones o prioridades entre esas distintas dimensiones, sino de cómo integrarlas, de manera conjunta y armónica, en un plan único de desarrollo nacional sostenible. Por consiguiente, el argumento de que hay otras prioridades que demandan con mayor urgencia el interés nacional carece de validez, como lo es también aquel otro de que al presentarle al país esa opción de reforma, lo que se procura es distraer su atención de los grandes problemas nacionales. En el fondo, la intención oculta de esa forma de argumentación es la de fijar la idea de que una reforma de la Constitución no contiene nada de beneficioso para el país y que, por consiguiente, carece de sentido involucrarse en un proceso que resulta intrascendente para el futuro de la Nación. Las causas que conducen a la formulación de este tipo de juicios y criterios son de carácter esencialmente político. Lo que se procura es que una determinada fuerza política, históricamente vinculada a los postulados del liberalismo democrático pero desviada de sus principios por razones de intereses coyunturales, tenga la oportunidad de reciclarse imponiendo el momento y la modalidad de la reforma.
Para esto último se sostiene que la reforma no debe ser ahora, sino con ocasión de las elecciones presidenciales de 2008, y la forma debe ser, no por una Asamblea Revisora, como prevé el actual texto constitucional, sino mediante una Asamblea Constituyente. La pregunta que muchos se formulan es la siguiente: ¿por qué razón, cuándo tenían el control de los poderes del Estado, no promovieron una Reforma Constitucional conforme a esos criterios? El reconocimiento actual que se hace a la comisión de una falta o error, en aquellos momentos, no exonera de culpa. Lo cierto es que en los momentos supremos de gloria de ejercicio del poder, se perdió la perspectiva histórica y la sensibilidad social de producir un cambio institucional trascendental para el futuro de la República Dominicana.
Ahora, el reencuentro con la historia y los principios democráticos no se producen obstruyendo la realización del proceso, sino incorporándose en forma activa a la cristalización de una aspiración nacional que ha estado latente desde la fundación misma de la República. Las posibilidades, para esa fuerza política, de ganar credibilidad en relación con los valores que dieron origen a su existencia, no se encuentran en la pretensión de ser la fuerza hegemónica y dominante de un proceso que en su momento no comprendió, o en aspirar a tomar el control de la locomotora del tren que dejó pasar, sino más bien el de integrarse, en calidad de igual, con las otras fuerzas políticas que se han trazado como objetivo cumplir con su compromiso de consolidar el Estado de derecho y la democracia en la República Dominicana. El argumento final en la presentación del cuadro de dificultades para que en definitiva el proyecto de Reforma Constitucional no se produzca, es el que se refiere a que el mismo debe producirse mediante el mecanismo de la Asamblea Constituyente.
Modalidades de reforma
En efecto, la tesis que con mayor vehemencia y consistencia se ha levantado en oposición al proyecto en curso de Reforma Constitucional es que el mismo sólo tiene alcance auténticamente democrático si se realiza mediante una Constituyente. ¿Qué es lo que hace que una Asamblea Constituyente resulte tan atractiva para determinados sectores comprometidos con el proceso democrático y progresista de la República Dominicana? En primer lugar, la ilusión de una participación amplia y popular. Se cree, efectivamente, que una Asamblea Constituyente incorpora al debate y a la aprobación del nuevo texto constitucional a sectores que de otra manera quedarían excluidos. En el caso de la Asamblea Constituyente, lo que se produce es un proceso electoral mediante el cual la ciudadanía escoge a un grupo de legisladores para un mandato especial, el cual consiste, única y exclusivamente, en reformar el texto de la Constitución. ¿En qué sentido la elección de legisladores con mandato especial para reformar la Constitución lo hace más democrático que elecciones generales para escoger a senadores y diputados, esto es, legisladores ordinarios, los cuales, luego, mediante el mecanismo instituido de Asamblea Revisora, proceden a enmendar la Ley Fundamental? En ambos casos, Asamblea Constituyente o Asamblea Revisora, se trata de procesos de debate que tienen lugar en el marco del Congreso o del Parlamento, por lo cual el resto de los actores políticos sin representación parlamentaria quedan fuera de la discusión y aprobación de la Carta Magna.
Así pues, no es mucha la diferencia entre la Asamblea Revisora y la Asamblea Constituyente, sobre todo si se toma en cuenta que los asambleístas seleccionados surgen de la lista de candidatos presentada por los partidos políticos, los cuales constituyen, conforme a la Ley Electoral, las únicas organizaciones con capacidad legal para presentar candidaturas en los distintos procesos electorales. De esta manera, el criterio o concepción que tienen diversos sectores de la sociedad civil de que una Asamblea Constituyente les ofrece la oportunidad de incorporarse, de manera plena, como legisladores constituyentes al proceso de Reforma Constitucional, es contrario al orden legal establecido. La única manera en que los miembros de la sociedad civil o personalidades independientes pudiesen desempeñar el rol de constituyentes es si los partidos políticos se abren a esa posibilidad y, por la historia reciente de esas organizaciones políticas, no sería aconsejable estar a merced de una generosidad que en muchos casos ni siquiera se practica con sus propios miembros. Por otro lado, para promover un proceso de reforma por la vía de una Asamblea Constituyente habría, primero, que reformar la Constitución, para que los diputados y senadores electos, en forma libre y democrática, renuncien a su condición de ser constituyentes, a través de una Asamblea Revisora, y le concedan a otros esa oportunidad que la historia les ha brindado, quienes, por demás, harían exactamente lo mismo que ellos, pero mediante Asamblea Constituyente.
En esencia, cuando se considera que una Asamblea Constituyente sería un mecanismo más democrático, amplio y participativo para reformar la Carta Sustantiva que la Asamblea Revisora es porque se le onfunde con la Consulta Popular. La Asamblea Revisora y la Asamblea Constituyente no son más que dos modalidades parlamentarias de Reforma Constitucional. Sólo la Consulta Popular garantiza la integración de los diversos sectores de la vida nacional a un debate incluyente acerca de la forma en que debe organizarse el Estado, limitarse el uso de los poderes y garantizarse el ejercicio de las libertades consagradas en beneficio de los ciudadanos. Esto último es lo que acaba de hacerse en la República Dominicana, en un proceso que empezó con la desconfianza a que hemos hecho referencia, pero que con el tiempo, con la integración de representantes de todos los sectores, fue ganando adeptos, y al final culminó en medio de una atmósfera de gran entusiasmo y esperanza renovada.
En estos momentos sólo se espera que las ideas, conceptos y criterios debatidos con los grupos comunitarios, sociedad civil, sectores independientes y fuerzas vivas de la Nación, recogidos por un grupo nacional de expertos constitucionalistas, pueda presentarse al Congreso Nacional, y que éste actúe a la altura de las circunstancias para aprobar un nuevo texto constitucional, garante de derechos y libertades. En todo caso, tomando en cuenta las complejidades técnicas que conlleva la realización de una reforma por vía de una Constituyente, unido al hecho de que ésta no se diferencia mucho de una reforma por Asamblea Revisora, no deja de provocar curiosidad el determinar las causas que conducen a ciertos sectores a plantear la Constituyente como si fuese la nueva utopía movilizadora de los sectores populares.
Democracia y Constitución
Tal vez la respuesta a esa curiosidad pueda encontrarse en la naturaleza del proceso político experimentado en América Latina a fines de los años setenta y principios de los ochenta, caracterizado como un proceso de transición de regímenes dictatoriales hacia regímenes civiles democráticos. Esa transición no era una simple alternancia en el ejercicio del poder. Era un cambio en la esencia misma del régimen. Por consiguiente, al entrar en la etapa democrática, resultaba que todas las instituciones del viejo orden carecían de legitimidad. Si se quería proceder a un cambio en la Constitución de la República, era evidente que las viejas estructuras parlamentarias estaban descalificadas para hacerlo. Era imprescindible la creación de una nueva legitimidad democrática, el diseño de nuevas instituciones, las cuales pudiesen transmitir la impresión de que el Estado democrático latinoamericano estaba siendo refundado o, lo que es igual, fundado desde su origen.
Sobre la base de estos criterios, la Reforma Constitucional en varios países de América Latina, como Argentina, Uruguay, Brasil, Colombia y Venezuela, se realizó a través del método de la Asamblea Constituyente. Se consideraba que la construcción del nuevo orden democrático requería darle sepultura al viejo orden dictatorial, y para eso era imprescindible la celebración de elecciones para escoger a nuevos legisladores que tendrían la responsabilidad de elaborar y aprobar el texto constitucional de la nueva democracia. Todo esto, por supuesto, le otorgaba al nuevo constitucionalismo latinoamericano un carácter político progresista, porque no sólo despojaba a las antiguas instituciones de toda capacidad para obrar, sino que sentaba las bases de un nuevo orden democrático, fundamentado en valores y principios de inclusión social, tolerancia política y pluralidad. En algunos países, como Colombia, no se procedía exactamente de un pasado autoritario, sino de una situación de fuertes tensiones sociales, de inestabilidad política crónica y de virtual colapso, como consecuencia de la acción combinada de las guerrillas, los paramilitares y el narcotráfico. En otros, como Venezuela, se trató de un proceso de cambios políticos radicales en el que se estimaba que el largo período de transición, iniciado desde la caída de la dictadura de Pérez Jiménez en 1959, conocido como Pacto de Punto Fijo, había sucumbido como resultado de la ineficacia y corrupción de varios de los gobiernos. Una manera de establecer distancia política con ese pasado de corrupción e ineptitud era mediante la demolición del viejo orden y la construcción de una nueva legitimidad democrática.
Esa nueva legitimidad estaba sustentada, a su vez, en una nueva institucionalidad que tenía como punto de partida una Reforma Constitucional mediante Asamblea Constituyente. De alguna manera, ese es actualmente el proceso también en Bolivia. En esa nación sudamericana, el gobierno del presidente Evo Morales ha dado impulso a un proceso de Reforma Constitucional mediante una Constituyente. El alegato fundamental para acudir a ese modelo ha sido que desde la formación del Estado boliviano, los indígenas y otros sectores de la población habían sido marginados de la sociedad y excluidos del sistema político. Hay, pues, una especie de injusticia social y política de origen que tiene que ser enmendada desde su raíz, y para ello se requiere fundar de nuevo el Estado, como si fuera por vez primera, pero en esta ocasión reivindicado el derecho de los indígenas y otros sectores a ser parte integral de la sociedad, con plena capacidad para el ejercicio y disfrute de sus derechos. El constitucionalismo latinoamericano actual es de avanzada, es progresista, y no cabe duda del inmenso interés que puede suscitar en aquellas fuerzas políticas y sectores sociales comprometidos con la realización de cambios en nuestros países. Pero una cosa es reconocer el valor histórico y la importancia política de ese extraordinario proceso de reconversión democrática que está teniendo lugar en estos momentos en algunas de las naciones de la región, y otra muy distinta es intentar reproducir –prácticamente copiar– el modelo sin tomar en consideración las condiciones nacionales de cada país.
Transferencia mecánica
En el caso específico de la República Dominicana, por mucho que admiremos y respetemos todo cuanto está ocurriendo en algunas de las naciones hermanas del hemisferio, no debemos hacer una transferencia mecánica y artificial de esa experiencia por la sencilla razón de que las actuales condiciones en nuestro país son distintas. En la República Dominicana, a lo que se aspira no es a la desarticulación de un viejo orden ya superado, sino al perfeccionamiento y consolidación de un nuevo orden en construcción.
Por consiguiente, en el caso dominicano no puede haber cuestionamiento de la legitimidad del Congreso Nacional ni de sus integrantes, los actuales senadores y diputados, los cuales fueron escogidos mediante el voto popular. Si la legitimidad de nuestros actuales legisladores no está sujeta a controversia, ¿cuál sería el sentido de una reforma de la Constitución por vía de una Asamblea Constituyente, toda vez que ésta se produce como acto de ruptura histórica con unas instituciones de credenciales democráticas dudosas? La respuesta es doble. Primero, porque para algunos sectores de la vida nacional, de pensamiento progresista y de avanzada, el modelo de la Asamblea Constituyente marca el signo de nuestros tiempos, y, segundo, porque para determinadas fuerzas políticas del país, interesadas en obstaculizar el actual proceso de reforma, es el argumento de mayor peso y prestigio bajo el cual pueden cobijarse. Por otra parte, se sostiene que en distintos momentos de la historia se han realizado, en la República Dominicana, reformas de la Carta Magna mediante la celebración de asambleas constituyentes.
Eso es cierto. Sin embargo, lo que esa tesis pierde de vista es que esas reformas que se hicieron a través de constituyentes se efectuaron precisamente cuando el país salía de una dictadura o cuando recobraba la soberanía perdida. Actualmente no hay crisis de legitimidad de las instituciones democráticas de la República Dominicana. Por tanto, no hay ninguna razón válida, sea histórica, política o jurídica, que justifique una reforma de la Constitución de la República por vía de una Asamblea Constituyente. Lo que procede es una reforma mediante el mecanismo actualmente instituido: el de la Asamblea Revisora. Pero, para que ésta no se quedara en un marco de debate estrictamente parlamentario, se ha tenido la suficiente imaginación y creatividad política como para haber diseñado un mecanismo que incluyese en el debate nacional a los distintos sectores del país, y eso, efectivamente, es lo que se ha hecho a través de la Consulta Popular. En algunos de los países donde la Reforma Constitucional se ha hecho mediante la Asamblea Constituyente se ha concluido por incorporar la figura de la Consulta Popular en el nuevo texto constitucional. En la República Dominicana hemos tenido la precaución de haberla incluido al inicio del proceso. Corresponde ahora al Congreso Nacional establecer la necesaria relación entre reforma de la Constitución y fortalecimiento y consolidación de nuestra democracia.
