El 5 de agosto del año 2004 la República Dominicana firmó un tratado de libre comercio con los Estados Unidos y, de esa manera, se incorporó al tratado de libre comercio previamente negociado entre Estados Unidos y Centroamérica (cafta por sus siglas en inglés), conformando el segundo bloque de mayor importancia comercial en el hemisferio. El dr-cafta es un tratado de libre comercio de tercera generación. De este modo se reconocen los acuerdos que trascienden la reglamentación del comercio de bienes, incorporando el comercio de servicios y el régimen de inversiones, y que, además, contienen disposiciones en materia laboral, medioambiental y de propiedad intelectual. Este amplio alcance, que le permite incidir sobre temas no comerciales, es el que aporta elementos para afirmar el impacto del tratado en la competitividad dominicana.
Sobre las ventajas comerciales del acuerdo en cuanto al mayor acceso a los mercados de Centroamérica y Estados Unidos, no voy a referirme en este trabajo; pues tal y como señala Andrés Oppenheimer en su libro Cuentos chinos, “el tema no es el libre comercio, sino la competitividad”. Rememorando su visita a China, dice que “el motor que hace avanzar a los países que progresan en la economía global del siglo xxi no es simplemente firmar acuerdos de libre comercio, sino ser más competitivos”. Evidentemente que ser competitivos no requiere firmar acuerdos de libre comercio; entonces, ¿por qué insistir en abordar el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y la República Dominicana como elemento que contribuye a la competitividad?
Los fundamentos
La competitividad de una empresa viene dada por la conjunción de múltiples factores. Michael Porter, reconocido como padre de la competitividad, diseñó un sistema denominado “diamante” que permite identificar si una empresa posee ventajas competitivas evaluando la calidad de los factores de producción, condiciones de la demanda, empresas relacionadas y de apoyo, y la rivalidad interna entre competidores. Sin embargo, el concepto fue evolucionando y otorgando cada vez más peso al entorno dentro del cual se desempeñan las empresas. Este entorno es lo que se conoce como ambiente de negocios o clima de inversiones. Un ambiente propicio incluye seguridad jurídica, infraestructura física adecuada, transparencia, procedimientos ágiles y predecibles, entre otros. De ahí surgen los conceptos de competitividad de las naciones y competitividad sistémica. Del mismo modo, Oppenheimer clasifica los países exitosos como “captacapitales” y aquellos que pierden en los rankings de competitividad como “espanta-capitales”. Las claves para captar capitales radican en “ofrecer previsibilidad, seguridad jurídica y un clima favorable a las inversiones”.
1. La previsibilidad
El compromiso de desmonte arancelario que se establece en el capítulo tercero del tratado constituye el primer programa a largo plazo de reestructuración productiva que ha asumido la República Dominicana. El calendario de desgravación iniciado en 2006 con la puesta en marcha del tratado por parte de El Salvador otorga plazos de protección de 5, 10 y 20 años para modernizar, adecuar y transformar la estructura productiva dominicana, obligándola a definir sus potencialidades industriales y agropecuarias para triunfar en la hipercompetencia global. El calendario de desgravación obliga al diseño de políticas de estado que sean respetadas por los gobiernos de turno y que tengan por objetivo el incremento de la productividad en la industria y la agropecuaria. En cuanto a los servicios y las inversiones, el capítulo 11 dispone que: a) Cada parte establecerá o mantendrá mecanismos adecuados para responder a las consultas de personas interesadas referentes a sus regulaciones relativas a las materias objeto de este capítulo; b) Al momento de adoptar regulaciones definitivas relativas a la materia objeto de este capítulo, cada parte responderá por escrito, en la medida de lo posible, incluso bajo solicitud, los comentarios sustantivos recibidos de personas interesadas con respecto a las regulaciones en proyecto. c) En la medida de lo posible, cada parte dará un plazo razonable entre la publicación de regulaciones definitivas y la fecha en que entren en vigencia.
Además de esta previsión que obliga a la publicidad, el debate y la transparencia; los criterios sobre los cuales se exige la autorización de la autoridad para suministrar un servicio deberán “asegurarse de que las medidas relativas a las prescripciones y procedimientos en materia de títulos de aptitud, normas técnicas y prescripciones en materia de licencias no constituyan obstáculos innecesarios al comercio de servicios” (artículo 11.8: Reglamentación Nacional) y por ende que: a) Se basen en criterios objetivos y transparentes, como la competencia y la capacidad de suministrar el servicio; b) No sean más gravosas de lo necesario para asegurar la calidad del servicio.c) En el caso de los procedimientos en materia de licencias, no constituyan de por sí una restricción al suministro del servicio.
2. La seguridad jurídica
Se puede abordar el tema de la seguridad jurídica que implica el tratado como documento legal desde varias perspectivas. La primera es que el dr-cafta garantiza el acceso al mercado de Estados Unidos bajo un esquema preferencial que no podrá ser alterado unilateralmente. Cabe recordar que el 65% de las exportaciones dominicanas ingresan a Estados Unidos por vía de las concesiones unilaterales que podían expirar o serles retiradas al país en cualquier momento; tal y como se anticipa que sucederá con la Iniciativa para la Cuenca del Caribe en el año 2008, que no será renovada. En el ámbito de los servicios, por igual, el efecto del tratado consistió en congelar la legislación vigente en los países parte. Aunque esta posición aparenta en principio pocas conquistas, permite que, frente a las tendencias proteccionistas que concurren con la tendencia globalizadora, el régimen vigente al momento de firmado el acuerdo no pueda ser restringido por leyes posteriores que intenten proteger a algunos sectores. En el área de servicios, donde la tendencia a la tercerización de operaciones u outsourcing ha beneficiado netamente a los países en vías de desarrollo y provocado severas críticas dentro de Estados Unidos, las disposiciones contenidas en el capítulo 11 aseguran a nuestro país un nivel de acceso que mañana puede serle negado a India, China o Filipinas, países con los cuales no existe un tlc.
El otro aspecto a destacar cuando se habla de seguridad jurídica es lo relativo a la garantía de las inversiones. El capítulo 10 del dr-cafta establece las reglas para proteger a los inversionistas de acciones injustas o discriminatorias por parte del gobierno.
Este capítulo especifica las protecciones básicas que los inversionistas obtienen en el marco del acuerdo: 1) tratamiento no discriminatorio con relación a inversionistas locales u otros inversionistas; 2) no se condicionarán su inversión al cumplimiento de requisitos de desempeño (por ejemplo, a los inversionistas no se les podrá requerir que exporten un determinado porcentaje de su producción o utilicen un porcentaje determinado de insumos locales); 3) se garantiza libre transferencia de fondos relacionados a una inversión; 4) se protege contra expropiaciones que no sean conformes a los derechos internacionales y se prevé la compensación por pérdida debido a conflictos armados, y 5) se garantiza el derecho a contratar el personal gerencial clave de cualquier nacionalidad. La meta principal de estas protecciones es fomentar las inversiones y, por tanto, crear empleos y aumentar los ingresos.
Estas garantías se encuentran robustecidas por la inclusión en el tratado de mecanismos de solución de controversias inversionista-Estado, a fin de que un inversionista pueda realizar un reclamo directo al Estado a través de un arbitraje internacional. Esta es un derecho independiente de los mecanismos de solución de controversias entre los Estados que detalla el capítulo 20 del dr-cafta. Se trata de una acción directa del inversionista. Finalmente, otra forma de evaluar la seguridad jurídica es el nivel de transparencia existente. Con el dr-cafta el país acordó publicar sus leyes, regulaciones, procedimientos y reglamentaciones administrativas de aplicación general relativas a cualquier asunto cubierto por el tratado. También acordó publicar con antelación cualquier medida que se proponga adoptar, y proveer a las personas interesadas o a las partes, una oportunidad razonable para comentar dichas medidas propuestas. La República Dominicana también se comprometió a eliminar el soborno y la corrupción en el comercio y la inversión internacional, tipificando como ofensa criminal el que un funcionario reciba un soborno, que una persona ofrezca un soborno, así como el que cualquier persona ayude, instigue o conspire en dichas ofensas.
La estabilidad y la coherencia son importantes para los inversionistas. El dr-cafta provee disciplina para que el país mantenga un marco de políticas coherentes. A partir de la entrada en vigor del dr-cafta, los cambios a una política que afecten el comercio no podrán ser realizados sin consultar a las partes. Esto incluye leyes, regulaciones y decisionesadministrativas, incluyendo los procedimientos aprobados por el Banco Central.
3. Clima favorable a las inversiones
Aunque todo lo mencionado anteriormente apuntala un entorno más transparente y previsible que incide positivamente en el ambiente de negocios, quiero en este punto recoger las previsiones del tratado que dinamizan los procedimientos y apoyan las recomendaciones estratégicas que se han hecho al país en el sentido de dotarse de procedimientos ágiles y flexibles que permitan a las empresas atender “justo a tiempo” las demandas de un mercado en constante cambio. El capítulo quinto acerca de la facilitación del comercio establece procedimientos aduaneros simplificados para el despacho eficiente de las mercancías. La República Dominicana deberá publicar, incluso en Internet, su legislación aduanera, regulaciones y procedimientos aduaneros. Esta es una obligación permanente y continua a lo largo de la vigencia del tratado, y también deberá designar o mantener uno o más puntos de consulta para atender inquietudes en materia de aduanas. Varios estudios realizados en el país2 coinciden en destacar que la ubicación geográfica estratégica del país y su acceso preferente al mercado de Estados Unidos constituyen una ventaja comparativa que pudiera devenir en ventaja competitiva a condición de que esa cercanía y acceso libre puedan traducirse en servicio ágil, flexible y de alto valor agregado. Para ello, las medidas que se imponen a la gestión de las aduanas son un importante empuje en la dirección correcta.
Nuevas claves
El dr-cafta pone límites a la capacidad del Estado de proteger sus sectores productivos de la competencia. La competencia entre empresas es prerrequisito de la competitividad. Solamente cuando existe competencia vigorosa, se estimula la innovación y la excelencia en el servicio al cliente. De acuerdo con Michael Porter, “la necesidad de salarios bajos revela una falta de competitividad y limita la prosperidad. Las subvenciones merman la renta nacional e imponen opciones que impiden hacer un uso más productivo de los recursos del país. La devaluación constituye un recorte de sueldo colectivo a nivel nacional al rebajar el precio de los productos y servicios vendidos en los mercados mundiales, a la vez que sube el coste de los bienes y servicios comprados en el extranjero. Por tanto, las exportaciones que se fundamentan en salarios bajos o una moneda barata no pueden sustentar un nivel de vida atractivo”.
En la República Dominicana los sectores más dinámicos de la economía se han beneficiado de distintos grados de protección y subvención. Incluso las empresas de zonas francas, altamente exportadoras e integradas al comercio global, se beneficiaban de la protección que les brindaba el Acuerdo Multifibras y las cuotas que limitaban el acceso a los mercados de Estados Unidos y Europa de la confección china. El dr-cafta no protegerá a la República Dominicana de las ten- 47 dencias mundiales, tales como la participación del mercado creciente de China en textiles y confecciones, que ya ha afectado a muchas de las zonas francas actuales del país.
A pesar de ello, el acuerdo significa una suerte de amortiguador del impacto que ha provocado la eliminación de las cuotas textiles y que permite la agresiva competencia china en la industria de la confección, a la que pertenecen el 54% de las empresas ubicadas en zonas francas. En los capítulos de acceso a mercado de bienes figuran disposiciones específicas para la industria textil y de calzado que permiten competir en mejores términos a la primera y desarrollarse de forma significativa a la segunda. Además, una negociación especial para la República Dominicana permite extender algunos beneficios del tratado para lograr la coproducción con Haití, asegurando de este modo la creación de empleos en la zona fronteriza y permitiendo ventajas comparativas en costo a escala regional. Sin embargo, las exenciones fiscales que reciben las empresas de zonas francas en virtud de su orientación exportadora no pueden ser mantenidas más allá de 2009 de acuerdo a lo que el país se había obligado previamente en el marco de la Organización Mundial del Comercio (omc).
En el año 2002, durante la ronda de negociaciones de Doha, un número de países, entre los que destacó por su liderazgo la República Dominicana, logró extender los incentivos que se le conceden a las empresas ubicadas en zonas francas hasta 2007 y completar su eliminación en 2009. Nuevamente, la República Dominicana está abogando por la extensión de los beneficios hasta 2018. Sin embargo, dentro del drcafta existe un compromiso para eliminar el 1 de enero de 2010 la sujeción de los incentivos al cumplimiento de cuotas de exportación que exige la Ley 8-90. En vista de que la eliminación pura y simple del requisito de exportación haría extensivo el régimen franco a todas las industrias del país, con su consiguiente impacto fiscal, la hipótesis que se ha estado estudiando es la del cobro del impuesto sobre la renta, de manera escalonada, a las empresas radicadas en los parques. El tema de zona franca es bastante controversial. Todavía el país no se ha abocado a una reflexión profunda sobre los esquemas de incentivos positivos que orientarían mejor el modelo de producción nacional. La República Dominicana, por otro lado, tiene uno de los sistemas más anticompetitivos fuera de las zonas francas. Esta dualidad, que ha sido señalada en varios estudios sobre crecimiento económico y competitividad del país desde hace unos diez años, encuentra en el drcafta un espacio propicio para la toma de decisiones concretas. Por primera vez hay una coyuntura que obliga a trazar una política industrial que sea sostenible e incluyente. Por eso es saludable la demanda de la industria nacional de aprovechar este escenario de necesaria modificación legal para acercarnos a un régimen intermedio; eso es parte de la agenda complementaria que ha asumido el Consejo Nacional de Competitividad y que debe ser apoyada por todas las instancias oficiales, ya que tlc le pone una fecha límite a la toma de decisiones sobre la política de desarrollo industrial que requiere la República Dominicana.
Elementos culturales
Todos los estudiosos de los países exitosos y de las empresas más competitivas destacan que hay elementos culturales que impulsan la competitividad. La actitud frente a la competencia, el deseo de ganar o el temor de perder es un poderoso estímulo a la innovación constante. Porter señala: “La innovación requiere de un ambiente de constante tensión, presión, tensión y aún adversidad”.
El dr-cafta ha venido a significar ese elemento de tensión, presión y adversidad que provoca los cambios y nos conmina a tomar decisiones. Todo el diálogo en torno a la necesidad de mejorar la productividad, los factores de producción, los costos transaccionales de la economía dominicana y las propuestas de reforma regulatoria, institucional y administrativa del Estado, se han sustentado en el desafío que representa la globalización y los tratados de libre comercio. Esta coletilla obligada precede los “considerandos” de un gran número de decretos y leyes de reciente promulgación; motiva la unificación del sector industrial y la búsqueda real de nuevos mercados y nichos; anima la reforma curricular del sistema de educación; impulsa la creación de un sistema nacional de innovación; promueve alianzas estratégicas entre inversionistas nacionales y extranjeros, y compromete al país a adoptar un plan nacional de competitividad de carácter sistémico. El dr-cafta ha traído la preocupación global al plano local, supeditando los temas de patio a la resolución de los problemas que impiden la competitividad de los sectores productivos. Ahora se hace más urgente e insoslayable solucionar problemas sempiternos de educación, electricidad y acceso al crédito, ente otros. De igual modo se reclama el establecimiento de un sistema nacional de calidad, sistemas de protección al consumidor, defensa de la competencia y de un Estado de derecho. El dr-cafta, por su alcance más allá de lo comercial, compromete tanto al Gobierno como a las empresas en su exitosa implementación. Del diálogo sostenido al que se abocaba periódicamente la sociedad dominicana, el dr-cafta supone pasar a la toma de decisiones y a la responsabilidad compartida. Para Michael Fairbanks, mejorar el contexto de un país implica cambiar los modelos mentales.5 Para los países en vías de desarrollo, el experto recomienda un cambio radical de los patrones del pensamiento y de la conducta que reoriente los paradigmas bajo los cuales se entienden la creación de riquezas, el capital social y la orientación a la acción. Finalmente, también se precisa reorientar los marcos que definen nuestra percepción del contexto histórico, económico y político de cara a las nuevas tendencias de bloques regionales. Estados Unidos necesitan aliados y poder crear riquezas dentro de su zona de seguridad. Pero también necesita estabilizar económicamente la región y contener los flujos migratorios hacia su territorio. Con el dr-cafta, la relación con Estados Unidos y Centroamérica está sellada por un pacto de socios que buscan la prosperidad. Este es el lenguaje que debe prepararnos mentalmente para transitar hacia una nueva era de relaciones comerciales, políticas, económicas y sociales.
Notas
1 Oppenheimer, Andrés. Cuentos Chinos. Plaza y Janés, 2006, p. 31.
2 República Dominicana: Estrategia Nacional de Desarrollo y Competitividad. Harvard University-funglode. 2004 y Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana. cncicsid. 2006.
3 Porter, Michael. “Qué es la competitividad”. Apuntes de globalización y estrategia, enero-abril de 2005. iese.
4 Citado por Van der Horst, Andrés. Competitividad: desafío global para el reto local. Editorial Epyco, 2006, p.23.
5 Fairbanks, Michael y Stace Lindsay. Arando en el mar. México, 1999, p. 254.
Bibliografía
Núñez, Rubén D. y Danilo Cruz de Paula. “dr-cafta: al entrar en vigor.
Una guía simple sobre qué significa el tratado comercial para la República Dominicana”. Informe escrito para Chemonics International. Scheker, Elka.
Las negociaciones del drcafta: estrategias, tácticas y anécdotas. Editorial unibe, 2007.
Van der Horst, Andrés. Competitividad: desafío global para el reto local.
Editorial Epyco. 2006.
