La nueva Constitución de la República Dominicana, promulgada a principios de 2010, consagra la protección del medio ambiente a nivel constitucional. La Carta Magna anterior no hacía referencia a la protección del ambiente de manera expresa, solamente reconocía como obligación del Estado: la inviolabilidad de la vida, el mejoramiento de la alimentación, los servicios sanitarios y las condiciones higiénicas, procurar los medios para la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas y de toda otra índole.1 La consagración a nivel constitucional del derecho a un ambiente sano en la República Dominicana sigue el proceso de constitucionalización de este que empezó a partir de 1972, con la adopción de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano,2 la cual reconoce el derecho fundamental a un ambiente de calidad por primera vez3 al declarar que “el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”. A partir de esta fecha, varios países adoptaron en sus constituciones nuevos artículos que hacen directamente referencia al ambiente.4 La Constitución española adoptada en 1978 reconoce el derecho de todos a disfrutar de un ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.5 La constitucionalización de la protección del medio ambiente es una etapa fundamental para reforzar su efectividad a través de la potenciación de las normas ambientales en el orden jurídico; este mecanismo permite remediar la ineficacia del derecho ambiental internacional, el cual carece de mecanismos jurisdiccionales para garantizar su aplicación, y afirmar la primacía de las normas ambientales inscritas en la Constitución sobre otras normas que le son inferiores en la jerarquía del orden jurídico, por ejemplo, la ley.6 En este sentido, nuestra ley sustantiva asegura la protección del medio ambiente en varios artículos y bajo diferentes perspectivas. Es importante destacar que la Asamblea Constituyente no se limitó a constitucionalizar la protección del medio ambiente, también reconoció a todos el derecho a un ambiente sano como derecho fundamental. A los fines de asegurar el respeto de este nuevo derecho fundamental, la Carta Magna ofrece varios mecanismos que estudiaremos más adelante.
Reconocimiento constitucional del derecho a un ambiente sano Varios artículos de la Carta Magna están dedicados a la protección del ambiente, en particular el capítulo titulado “De los Recursos Naturales”, que precisa cuáles son los recursos naturales objeto de esta protección y delimita su explotación y aprovechamiento. La voluntad de precisión que refleja el texto constitucional en lo que comprende la protección del medio ambiente es esencial para dar eficacia al derecho que consagra. Muchas constituciones que reconocen el derecho a un ambiente sano carecen de eficacia por la imprecisión y falta de definición de las disposiciones que consagran este derecho.7 Sin embargo, debemos puntualizar que el texto constitucional no da una definición concreta de lo que es un ambiente sano, es decir, cuáles son los criterios que nos permiten considerar sano el medio ambiente; este aspecto deberá ser subsanado por la jurisprudencia. Este capítulo define los recursos hídricos y las áreas protegidas como patrimonio nacional inalienable, inembargable e imprescriptible. Establece que el consumo humano de agua tiene prioridad sobre cualquier otro uso, y el Estado debe promover la elaboración e implementación de políticas efectivas para la protección de los recursos hídricos.
El texto constitucional compromete a los poderes públicos a ofrecer una protección especial a las cuencas altas de los ríos y las zonas de biodiversidad,8 y afirma que los ríos, lagos, lagunas, playas y costas nacionales pertenecen al dominio público, son de libre acceso, observándose siempre el respeto al derecho de propiedad privada.9 Es importante observar que pueden surgir conflictos de intereses relativos a los derechos de propiedad de los terrenos próximos a las playas de zonas de interés turístico, pero la Constitución precisa que la ley deberá regular las condiciones, formas y servidumbres en que los particulares acceden al disfrute o gestión de las áreas antes mencionadas. Entonces, en caso de violación del carácter inalienable de las costas y playas por la ley o por cualquier otro tipo de norma, se podrá solicitar al Tribunal Constitucional que decida sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión, a los fines de conciliar el derecho de disfrute de las playas con el derecho de propiedad privada; esta alta jurisdicción también podrá tener un papel fundamental como mecanismo de garantía del derecho al medio ambiente, como lo veremos más adelante. Como se mencionó anteriormente, el aporte principal en materia ambiental del nuevo texto constitucional de la República Dominicana es la afirmación de un derecho subjetivo10 a un ambiente sano.11 Dicho derecho fue enunciado por primera vez en la República Dominicana por el artículo 6 de la Ley 64-00,12 ley marco del 25 de julio del 2000 sobre el medio ambiente y los recursos naturales.13 Para reconocer a los individuos un derecho subjetivo al medio ambiente, este debe ser admitido como bien jurídico. Por bien jurídico se entiende el bien que está protegido por ser considerado digno de protección jurídica. El reconocimiento del medio ambiente como bien jurídico protegido fue introducido en el derecho dominicano por la Ley 64-00, la cual establece que los recursos naturales “constituyen bienes comunes, no susceptibles de apropiación por parte de los particulares y cuya conservación recae sobre todos y cada uno de los ciudadanos que habitan la República”,14 consagrado además por el artículo 14 de la Constitución: “Los recursos naturales no renovables que se encuentren en el territorio y en los espacios marítimos bajo jurisdicción nacional, los recursos genéticos, la biodiversidad y el espectro radioeléctrico son patrimonio de la Nación”. Lorenzo Pérez Conejo lo ilustra de la forma siguiente: “El bien jurídico ambiente puede ser el objeto de situaciones jurídico-subjetivas, esto es, derechos subjetivos o intereses legítimos de los sujetos destinatarios del disfrute de esta realidad biofísica y/o ecológica protegida legalmente, de ahí que en términos genéricos a tal posición jurídica se le denomine derecho al disfrute de un ambiente adecuado, derecho al disfrute de los bienes ambientales o, más abreviadamente derecho al ambiente”.
En definitiva, el derecho al ambiente, como lo concluye este autor, se puede definir como la situación jurídico-subjetiva de la que son titulares todas las personas y que tiene por objeto el bien jurídico ambiente.15 El Estado dominicano debe garantizar a sus habitantes la efectividad del derecho al ambiente en base al reconocimiento a nivel constitucional de los derechos e intereses colectivos y difusos en materia de protección del medio ambiente. Cae también bajo esta protección la conservación del equilibrio ecológico, de la fauna y la flora, y la conservación del patrimonio cultural, histórico, urbanístico, artístico, arquitectónico y arqueológico como lo señala el artículo 66 de la Constitución.16 A diferencia de otras constituciones, la Carta Magna dominicana no se limita a enunciar un derecho al ambiente sano, sino que define el objeto de protección de los intereses colectivos y difusos.17 Toda persona tiene derecho, tanto de modo individual como colectivo, al uso y goce sostenible de los recursos naturales, a habitar en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo y conservación de las distintas formas de vida, del paisaje y de la naturaleza.18 No es solamente el derecho a un ambiente sano que está consagrado en el texto constitucional, es también un derecho a la conservación de la naturaleza y del paisaje. Sin embargo, el texto constitucional no da la definición de los términos “intereses colectivos y difusos”. El artículo 16 de la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales define el interés colectivo como el que corresponde a colectividades o grupos de personas, y el interés difuso como aquel que está diseminado en una colectividad, correspondiente a cada uno de sus miembros, y que no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas. Las características del interés difuso son su aspecto colectivo y su formación que surge al margen de todo reconocimiento formal. Se convierte en interés colectivo desde el momento en que el ordenamiento jurídico reconoce la existencia de un interés difuso y establece sus condiciones formales. En la República Dominicana, el interés difuso en materia ambiental ha sido consagrado formalmente como interés colectivo19 por la ley.20 El reconocimiento, en la Constitución, de los derechos e intereses colectivos y difusos en materia ambiental ofrece a los individuos un instrumento para asegurar su derecho fundamental al medio ambiente y crea una obligación constitucional al Estado de reconocerlo. Entonces, el artículo 67 de la Carta Magna crea obligaciones y deberes estatales de prevención y conservación de los recursos naturales, dentro de los cuales está la promoción en el sector público y privado del uso de tecnologías y energías alternativas no contaminantes. Los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, los cuales deben garantizar su efectividad en los términos establecidos por la Constitución y la ley.21 Además, se prohíbe explícitamente la introducción, desarrollo, producción, tenencia, comercialización, transporte, almacenamiento y uso de armas químicas, biológicas y nucleares y de agroquímicos vedados internacionalmente, además de residuos nucleares, desechos tóxicos y peligrosos.
Los poderes públicos prevendrán y controlarán los factores de deterioro ambiental, impondrán las sanciones legales, la responsabilidad objetiva por daños causados al medio ambiente y a los recursos naturales y exigirán su reparación. Asimismo, cooperarán con otras naciones en la protección de los ecosistemas a lo largo de la frontera marítima y terrestre,22 y en los contratos que el Estado celebre o en los permisos que se otorguen que involucren el uso y explotación de los recursos naturales, se considerará incluida la obligación de conservar el equilibrio ecológico, el acceso a la tecnología y su transferencia, así como de restablecer el ambiente a su estado natural, si resulta alterado. Ahora bien, el Estado tiene deberes en materia de protección de los recursos naturales y conservación de un ambiente sano, pero también todas las personas de manera general, como lo indica el artículo 75 de la nueva Constitución dominicana. Los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna determinan la existencia de un orden de responsabilidad jurídica y moral, que obliga la conducta de todos en respetar y cumplir con las disposiciones constitucionales y las leyes;23 en caso de inobservancia de los deberes de protección ambiental o de las leyes y normas ambientales, se podrá requerir al Estado o a las personas privadas que cumplan con sus obligaciones en base a este artículo.
Los mecanismos de garantía del derecho a un ambiente sano Antes de estudiar los mecanismos constitucionales de garantía del derecho fundamental a un ambiente sano, tenemos que observar que los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna determinan la existencia de un orden de responsabilidad jurídica y moral, el cual fue históricamente el derecho que se invocaba para justificar la protección del medio ambiente antes que se reconociera el derecho al ambiente sano. La Declaración de Estocolmo de 1972 fue la primera en enunciar el derecho al medio ambiente y lo asocia claramente a la dignidad humana y la calidad de vida.24 Tal es el caso de la sentencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, López Ostra contra España, en la cual se condenó al Gobierno español por violación de derechos humanos, en razón de la contaminación del ambiente. Claudia Gutiérrez Bedoya indica que el Tribunal Europeo reconoce la injerencia en la dignidad de las personas en su vida privada y familiar, como consecuencia de la contaminación ambiental, y estima violado el artículo 8 de la Convención Europea de los Derechos Humanos.25 El texto constitucional asocia directamente los conceptos de dignidad humana al derecho al ambiente sano.
El Estado dominicano debe asegurar el respeto de la dignidad de las personas y organizar la protección real y efectiva de los derechos fundamentales que le son inherentes, como el derecho al medio ambiente.26 Otros derechos están directamente asociados al derecho al ambiente sano:
• El derecho a la vivienda, se reconoce a toda persona el derecho a una vivienda digna con servicios básicos.27
• El derecho a la salud, en virtud del cual el Estado debe velar por el acceso al agua potable, el mejoramiento de la alimentación, de los servicios sanitarios, de las condiciones higiénicas, del saneamiento ambiental, así como procurar los medios para la prevención y tratamiento de todas las enfermedades.28
• Los derechos a la educación y a la cultura, según los cuales las autoridades deben definir políticas para promover e incentivar la investigación y la innovación que favorezcan el desarrollo sostenible, el bienestar humano y la conservación del medio ambiente,29 y también garantizar la protección y restauración del patrimonio cultural de la Nación. A la lectura de la Ley 64-0030 y del artículo 64 de la Constitución, entendemos que se incluye a los bienes ambientales en la noción de patrimonio cultural, porque ese artículo hace referencia a los bienes del patrimonio cultural subacuático.
• El derecho al trabajo enunciado por el artículo 62 de la Constitución obliga a los empleadores a garantizar a sus trabajadores las condiciones de seguridad, salubridad, higiene y ambiente adecuados. Se debe mencionar el derecho a la información. Toda persona tiene derecho a la información, y este derecho comprende: investigar, recibir y difundir información de todo tipo, de carácter público, por cualquier medio.31 Las autoridades están comprometidas constitucionalmente de ahora en adelante a proveer las informaciones solicitadas por los ciudadanos. El rango constitucional refuerza esta obligación que existe en la República Dominicana desde la entrada en vigor de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública, No. 200-04.
Este derecho fundamental permitirá a los ciudadanos participar de manera activa en los proyectos que puedan tener un impacto sobre el medio ambiente, exigiendo el acceso a las informaciones públicas que lo conciernan. La Constitución de 2010 pone a disposición de los ciudadanos mecanismos jurisdiccionales para asegurar el respeto de sus derechos. Hasta la entrada en vigor de la Ley 437-06,32 la acción de amparo en la República Dominicana era objeto de un reconocimiento jurisprudencial;33 ahora, el artículo 72 de la Carta Magna la define como la acción que permite a toda persona reclamar ante los tribunales, por sí o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de una autoridad pública o particulares, para garantizar los derechos e intereses colectivos y difusos.34 Justamente, se observa que “la teoría clásica del derecho subjetivo faculta a cada individuo a ejercer un conjunto de acciones tendentes a obtener la tutela efectiva de sus prerrogativas individuales, es este derecho de accionar en justicia lo que impregna a la norma jurídica subjetiva de carácter coercitivo, como forma de hacer efectivas tales prerrogativas, y evitar que las mismas se conviertan en declaraciones formales de derecho”.35 Es importante recordar que, en ausencia de un derecho a un ambiente sano reconocido constitucionalmente, los recursos de amparo en materia ambiental en la República Dominicana estaban fundamentados sobre el derecho a la vida reconocido por el artículo 8 de la constitución pasada.36 El artículo 66 de la Carta Magna, que reconoce el derecho fundamental a un ambiente sano, se podrá invocar directamente como fundamento de una acción de amparo. Otra herramienta que está a disposición de los ciudadanos es el control de constitucionalidad. El texto constitucional crea una nueva jurisdicción, el Tribunal Constitucional, que tiene por función garantizar la supremacía de la nueva Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales. Sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado.37 Cualquier persona con intereses legítimos y jurídicamente protegidos, como los derechos e intereses colectivos y difusos a un ambiente sano enunciado por el artículo 66 de la Constitución, puede solicitar directamente la inconstitucionalidad en contra de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas que violan los mencionados intereses.38 Como lo mencionamos anteriormente, será competencia del Tribunal Constitucional conciliar los conflictos que puedan surgir entre los derechos e intereses económicos como el derecho a la propiedad, o la libertad de empresa, con el derecho al ambiente sano. Como derecho fundamental, este derecho debería ser considerado de igual rango que las otras libertades fundamentales.39 Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, deberán armonizar los bienes e intereses protegidos por la Constitución.
Así lo observa Francisco Delgado Piqueras, “crecimiento económico y protección del ambiente no se conciben hoy como fines antagónicos o excluyentes, sino como objetivos que deben compaginarse para procurar la calidad de la vida. Por tanto, la consecución de un medio ambiente propicio para el desarrollo de la persona es una vertiente parcial de ese ‘macroconcepto’ que es la calidad de la vida, en el que también se incluye, necesariamente, el desarrollo económico. Ambos son bienes constitucionales, ninguno de los cuales prevalece a priori, sino que se limitan recíprocamente, y será el legislador ordinario el que, en cada caso, establezca las modulaciones de uno y de otro”.41 Además, los ciudadanos pueden utilizar el control difuso de la constitucionalidad de las leyes como mecanismo de protección de sus derechos.42 Los jueces tienen la facultad de declarar la inconstitucionalidad de una ley y su aplicación durante un proceso judicial si una parte lo solicita, y en virtud del criterio jurisprudencial se admite que la norma contraria a la Constitución puede ser inaplicada de oficio.43 Es decir que las leyes que violen la Constitución o que de una manera u otra sean contrarias a sus normas, principios o valores, son nulas y no pueden ser aplicadas por los jueces, quienes deben darle prioridad a la nueva Carta Magna.44 Entonces, durante un proceso judicial, el interesado podrá invocar la inconstitucionalidad de la ley que viola su derecho al ambiente sano, a los fines de obtener su inaplicación.
La defensoría del pueblo Para terminar, debemos mencionar la función esencial que podrá tener el Defensor del Pueblo en caso de violación de los derechos fundamentales y de los intereses colectivos y difusos establecidos en la Constitución de 2010, por funcionarios u órganos del Estado.45 La figura jurídica del defensor proviene del modelo escandinavo del “ombudsman”, nombrado por el Parlamento, por un periodo determinado, independiente, al que pueden acceder directamente los administrados o que actúa de oficio, con misiones de investigación sobre toda negligencia o violación de la ley por la Administración.46 Durante el siglo xx, la institución de defensoría se extendió a los otros países de Europa y a partir del modelo del constitucionalismo español de 1978 se implementó en Latinoamérica, desarrollando su función de defensa de los derechos humanos.47 El Defensor del Pueblo en España tiene varias competencias, además de investigar los actos o decisiones tomadas por la Administración pública, puede presentar recursos de amparo y de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En la República Dominicana, la Ley 19-01, que crea el Defensor del Pueblo, prevé únicamente una función de investigación, pero presumimos que en virtud de los artículos de la Constitución de 2010, esta institución podrá presentar recursos de amparo para asegurar al ciudadano que lo solicita, su derecho a un ambiente sano.
El artículo 72 de la Constitución de la República Dominicana estipula que toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante los tribunales la protección de sus derechos fundamentales, por sí o por quien actúe en su nombre, entonces lo podría hacer el Defensor del Pueblo. En efecto, el artículo 191 del texto constitucional como el artículo 2 de la Ley 19-01, especifican que la función esencial es salvaguardar los derechos fundamentales, los intereses colectivos y difusos establecidos por la Constitución y las leyes en caso de violación por un órgano de la Administración. Una decisión de la Corte Constitucional colombiana permite ilustrar la importancia del papel del Defensor del Pueblo en materia ambiental: A iniciativa del Defensor del Pueblo colombiano, una acción por inconstitucionalidad permitió que se cumplieran las normas ambientales. La sentencia de la Corte Constitucional, del 12 de septiembre de 1996 declaró inconstitucional un decreto que permitía a las autoridades prescindir de la exigencia de un diagnóstico ambiental establecido por ley.48 La nueva Constitución de la República Dominicana ofrece las herramientas necesarias y suficientes para garantizar el derecho a un ambiente sano, derecho que consagra. Será deber del Defensor del Pueblo y del Tribunal Constitucional asegurar la efectividad de este nuevo derecho, así como enunciar la definición del ambiente sano.
