El artículo tiene como objeto dilucidar la naturaleza del estilo de crecimiento y expansión urbana de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica, principal espacio económico costarricense, y plantear los impactos del mismo en términos de deseconomías urbanas (externalidades negativas) que afectan la competitividad territorial, la sostenibilidad ambiental y la calidad de vida de las personas. La hipótesis central es que de no revertirse los efectos de tales tendencias, en el mediano y largo plazo, el país podría desandar el camino recorrido en dinamismo económico y atracción de inversiones, en razón de las pérdidas ocasionadas por las insuficiencias en infraestructura vial y sistema de transporte, contaminación ambiental e inseguridad ciudadana.
Costa rica, desde los tiempos de la colonia, se ha caraterizado por una concentracion de poblacion y actividades en el valle central,que incluye las tierras calificadascomo las mas fertiles del pais. La conformación de lo que hoy se conoce como la Gran Área Metropolitana (GAM) empieza a perfilarse desde los inicios de la vida republicana. En efecto, en 1848, mediante mandato legal, los principales poblados del centro del país son transformados en cantones,1 perfilándose así el principal espacio económico del país, edificado sobre la base de una característica particular: la ventaja comparativa que otorgaba la proximidad de cuatro de las seis principales localidades del país, ubicadas en un radio de acción de aproximadamente 40 kilómetros. La GAM queda oficialmente instituida en 1982 por medio de un decreto del Poder Ejecutivo, y su delimitación se debe a factores geográficos. Actualmente abarca 31 cantones en un recorrido desde Paraíso de Cartago en el Este hasta alejuela por el oste, aserri por el sur y de ahí a las faldas del volcan barva por el norte.
A 2008 se estima que alberga a 2,5 millones de personas, el 55% del total del pais, en menos del 4% del territorio total, y a un 86% d las plantas, almacenes y oficinas ( de control o de procesos) delas primeras 50 empresas exportadoras más importantes del país, las cuales, en conjunto, generan un 92% del valor de las exportaciones foB del total de tales empresas. Como consecuencia del proceso concentrador de población y actividad económica y de la especificidad que adquiere tal proceso, se asiste a una ruptura de la estructura espacial tradicional de la ciudad capital como único centro urbano de magnitud y a la emergencia de una organización espacial con tres núcleos de población adicionales que cobran importancia, los cuales empiezan a tener protagonismo no sólo dentro de la GAM sino de todo el país.
En términos generales, hay coincidencia en afirmar que la forma de utilización del espacio urbano-regional responde a una organización escasamente planificada y, por tanto, cada día se reafirman más los procesos dominantes de ocupación del mismo, cuyas consecuencias más importantes se reflejan en la vertiginosa metamorfosis de los usos de la tierra con fines urbanos diversos. La organización predominante es atribuida a varios factores, entre los que destacan el escaso interés que ha existido por la problemática urbana, de tal manera que se han ido posponiendo decisiones que, muy probablemente, hubiesen contribuido a oponerse a tendencias poco saludables que venían penetrando –abierta o soterradamente– en el espacio urbano de la GAM, aun cuando se admita un crecimiento relativamente planificado, demostrable en la cuadrícula que identifica los cascos históricos urbanos y, de manera particular, en la cobertura de las redes básicas de electricidad, agua potable y otros servicios urbanos.
La GAM ha dejado de lado su pasado agrícola basado en el cultivo del café, aunque conserva vestigio de ello y subsiste en su territorio la producción agrícola orientada al mercado de bienes transables que convive con otros usos del suelo. De un conjunto de centros poblados de nivel regional, con una relativa independencia espacial, se pasa a una malla urbana en constante proceso de conurbación, convirtiéndose en un espacio más complejo y diverso, que concentra en sí mismo una importancia vital para el desarrollo del país: internamente, por ser el centro de irradiación e innovación para el resto del territorio, y externamente, como sede de una importante parte de procesos económicos globales.
Al mismo tiempo que alberga en su territorio desequilibrios socio-económicos y espaciales que limitan su propia integración metropolitana y de ésta con el resto del país, dando lugar a distintos niveles de desarrollo y revelando insuficientes mecanismos que faciliten dicho proceso, como son el diseño y la ejecución de planes de desarrollo urbano sostenible de sus distintas ciudades; la ocupación urbana orientada a integrar las ciudades principales y otros pequeños poblados al sistema metropolitano de ciudades; la consolidación de mecanismos de coordinación institucional para elevar la capacidad de gestión de las municipalidades; el desarrollo de infraestructuras y sistemas de servicios, y el mejoramiento de la seguridad de las personas y de los bienes, entre otros aspectos a considerar en la formulación de políticas y programas de actuación públicos, privados y mixtos.
Los actores económicos, sociales e institucionales de la GAM han revelado incomodidades con la congestión del tráfico y su incidencia en los tiempos de viaje de las personas y las mercancías, en la inseguridad ciudadana, en la contaminación ambiental, en el desborde de las aguas por un alcantarillado obsoleto, etc., percibiéndose una ciudad económicamente ineficiente. Tal ineficiencia se convierte en una disminución de las capacidades de las personas y de las familias pero, sobre todo, de las empresas e instituciones, a las cuales se les dificulta apropiarse plenamente de las externalidades positivas generadas por los espacios urbanos, resultado del afloramiento de economías de aglomeración. Ello es debido, en parte, al incremento de los costos de producción, coordinación y transacción que causa ese tipo de arreglo urbano.
En ese mismo sentido, entre los impactos ambientales es posible identificar un espectro que abarca desde la sobreexplotación de los recursos naturales hasta el deterioro de la calidad ambiental en general. Entre los primeros se destaca el deterioro de la cuenca a la cual fluyen los principales ríos y sus respectivos afluentes y la impermeabilización y contaminación local en algunos puntos de los mantos acuíferos. Al mismo tiempo que los problemas de contaminación del aire persisten, pese a los programas de monitoreo y control que hoy se realizan. Además, el colapso de la red de alcantarillado sanitario es fuente de contaminación de una parte importante de las aguas superficiales y subterráneas, por el prácticamente inexistente tratamiento de las aguas residuales, lo que significa que se descargan en los cuerpos de agua sin acatar la legislación ambiental vigente.
Ese pobre desempeño ambiental aumenta los riesgos de desastres ocasionados por fenómenos naturales, especialmente en zonas urbanizadas en el Valle Central que, por distintas razones, son vulnerables a deslizamientos activados por causas sísmicas, erupciones volcánicas o suelos saturados por precipitaciones pluviales o crecimiento de aguas subterráneas y otras amenazas, cuyos efectos se traducen en pérdidas económicas y daños en la infraestructura física y de apoyo a la producción, agravado ello por la ineficiencia de los sistemas de desagües de las calles, que provoca mayores tropiezos a la fluidez del tránsito vehicular.
Deseconomías urbanas
Las deseconomías se originan cuando el coste total medio a largo plazo aumenta conforme se incrementa la cantidad de producción o el uso de algún factor, sin incrementar la escala. De modo que la diferencia entre economías de escala y deseconomías radica en que en la primera los costos de una actividad crecen a una tasa decreciente y en la segunda los costos crecen a una tasa creciente. Es decir, que se presentan deseconomías cuando el costo aumenta al agregar una unidad adicional. Las deseconomías urbanas (agregación de deseconomías individuales) provocan inconvenientes a las personas, al reducir su calidad de vida sin recibir a cambio compensación, y a las empresas al incidir en su rentabilidad y competitividad.
La literatura especializada sobre el tema (Porter, 1995 y 1996; Lever y Turok, 1999; Begg, 2002 y Sobrino, 2002) destaca que la competitividad, entendida como un proceso de generación y difusión de competencias, depende no sólo de factores micro-económicos, sino también de las capacidades que ofrece el territorio para facilitar las actividades económicas; aunque algunos autores sostienen que no son las ciudades como tales las que compiten, sino que éstas constituyen el territorio desde el cual las empresas compiten (Krugman, 1996).
No obstante la divergencia de posiciones teóricas, de lo que se trata es de la generación en el espacio de un entorno físico, tecnológico, social, ambiental e institucional propicio para atraer y desarrollar actividades económicas generadoras de riqueza, empleo y servicios. En ese sentido, las ciudades pueden promover o crear estas condiciones; sin embargo, si no se crean, el espacio tiende a volverse menos competitivo. Algunos autores van más allá, el caso de Begg (citado arriba), quien señala que, en contraste con otras épocas en las que las materias primas como los minerales o la tierra eran las principales fuentes de riqueza, hoy en día son las actividades urbanas la principal fuente de prosperidad económica; lo que sucede es que las ciudades compiten en el mercado mundial de una manera diferente a como lo hacen las empresas o los países: no compiten ajustando las tasas de interés o de intercambio, o recurriendo a prácticas restrictivas o de colaboración; más bien compiten ofreciendo un entorno propicio para un ambiente positivo de negocios.
La GAM, aún sin alcanzar la magnitud en términos de extensión territorial de las grandes metrópolis latinas (Ciudad México, Sao Paolo, para mencionar solamente algunas), muestra megaproblemas inherentes al crecimiento y concentración poblacional sin un planeamiento, ordenamiento y regulación urbana, más aún, con una notoria carencia de inversión en infraestructura y equipamientos urbanos, aspectos básicos que inciden en la generación de deseconomías urbanas. Para mencionar solamente un ejemplo, el total de la inversión pública en transporte para 2005 alcanza solamente un 0,33% del PIB, con un promedio del 0,54% anual durante el periodo 2000-2005, lo que significa que en ese año se invirtió un 39% menos que el promedio del período considerado.
Externalidades
Una de las externalidades negativas más frecuentes y más relevantes, especialmente en las ciudades que no le han conferido prioridad a la inversión en infraestructura vial y al sistema de transporte, es la congestión vial, cuyos costos económicos y sociales recaen sobre la sociedad en su conjunto; incrementándose el tiempo de despla zamiento, la pérdida de tiempo de las personas cuando se trasladan, los tiempos de entrega de bienes y servicios de las empresas, los accidentes de tránsito y la contaminación del aire por emisiones tóxicas vehiculares, entre otros elementos. Las cifras resultantes de la valoración económica y su expresión en términos monetarios de las principales deseconomías urbanas de la GAM –esto es infraestructura vial y sistema de transporte, contaminación del aire y por desechos sólidos e inseguridad ciudadana–, evidencian que de no tomarse medidas urgentes y de manera sistemática con el adecuado seguimiento, en 2030 la pérdida acumulada por concepto de las deseconomías ascendería a un monto aproximado de 20,000 millones de dólares, lo que equivale a una cifra muy cercana al PIB de 2005.
En otras palabras, aun en el contexto de una estimación conservadora, dada la carencia de información estadística, las pérdidas ocasionadas por las deseconomías urbanas podrían hacer que el país desande el camino recorrido en dinamismo económico y atracción de inversiones, tras la recuperación de la crisis económica de principios de la década de 1980, la más fuerte conocida en la historia reciente del país.
De manera más específica, las deseconomías urbanas consideradas que están afectando a la GAM se estimaban, en 2005, en 840 millones de dólares, lo que significa el 4,24% del PIB. Los problemas relacionados con la infraestructura vial y el sistema de transporte son los que tienen un mayor peso relativo (337.5 millones de dólares) y, dentro de ellos, la proporción que corresponde a tiempo perdido por congestión (243 millones de dólares). Como punto de comparación, dicho costo representa aproximadamente un 11% más que el monto presupuestario que se le asignó al Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el mismo año considerado.
Los accidentes de tránsito alcanzan a unos 59 millones de dólares, que representan un 0,30% del PIB; de ese monto, el 67,8% corresponde al costo debido a muertes en accidentes, el 26,5% a daños materiales y el restante 5,7% a costos de atención médica. Solamente para tener un referente, este monto de costos por accidentes de tránsito representa un 65% del Presupuesto Nacional en Salud del año 2005.
La estimación de los costos por contaminación del aire para ese mismo periodo es del orden de los 24,5 millones de dólares, lo que representa un 0,12% del PIB. El parque vehicular es responsable del 70% de las emisiones que se producen en la GAM. Tal contaminación afecta sensiblemente la salud, por lo que el Estado y las personas incurren en costos al tratar esas enfermedades y se incrementan los costos sociales por los días no laborados, debido a enfermedades respiratorias provocadas por la emisión de gases contaminantes producto de la combustión de los vehículos. Adicionalmente, al quemar combustible, se incrementan los niveles de CO2 en la atmósfera y reducirlos tiene un costo económico implícito.
Los costos asociados a la contaminación por desechos sólidos representan un 0,99% del PIB, lo que significa 195.8 millones de dólares. El inadecuado manejo y tratamiento de los desechos sólidos, la falta de programas para la clasificación y el reciclaje de los desechos que imposibilita la recuperación eficiente de gran cantidad de materiales, de los cuales se podría obtener algún beneficio económico, y la carencia de una cultura respecto a la separación, clasificación, reducción, reutilización y reciclaje de los desechos sólidos agrava los impactos de esta situación, dada la concentración de población y actividades económicas en la GAM.
Finalmente, si se toman en cuenta cada una de las deseconomías estimadas por separado, la inseguridad ciudadana es el costo externo más alto que recae sobre la sociedad en general, considerando el gasto que realiza el Estado en seguridad, el costo privado para el mismo fin, así como los costos en términos de pérdidas de vidas humanas, como en atención médica por lesiones referentes a diversos delitos contra la integridad física de las personas. Ello sin tener en cuenta los daños y secuelas sicológicas derivadas de la inseguridad ciudadana. Para 2005 se estima para tal concepto un costo de 282 millones de dólares que representa 1,42% del PIB.
Los cambios estructurales en los patrones de producción y en las formas de apropiación del territorio y los recursos naturales, resultado de las transformaciones de distinta naturaleza que han incidido en el ámbito espacial, generan nuevas formas de organización con alcance planetario, nacional, regional y local, con expresiones visibles en la geografía, como lo plantean Castells, Krugman y otros autores. Obviamente, la GAM no está exenta de esa vorágine transformadora. La ciudad, en tanto asentamiento de mercado –en el concepto de Max Weber– se ha encaminado hacia usos mixtos y es previsible que en el futuro cercano lo continúe haciendo con más fuerza aún, coexistiendo la producción y el consumo, ahora en una escala mayor, y conviviendo, sin que necesariamente se articulen la industria de exportación de alta tecnología con la industria manufacturera tradicional y la industria artesanal y familiar, dando amparo a la inversión en servicios de mayor nivel de sofisticación y al capital financiero global, muchas veces en busca de expansión y eficiencia por medio de subsidiarias, outsourcing o subcontratación o de forma genérica de offshore. Esta gran ciudad que constituye la GAM exhibe –y a la vez induce– cambios estructurales en la organización de las actividades económicas y en la cotidianidad de las personas, configurando una nueva geografía de movilidad y centralidad que se caracteriza por el llamado espacio de flujos, en contraposición con el espacio de lugares (Castells, 1999 y 2001).
Aun sin llegar a asimilarse en el sentido estricto de ciudad global (al estilo de Sassen, 1991 y 2002), la GAM se caracteriza por una concentración de funciones urbanas de gestión en la capital del país, que se repite en forma similar, aunque en menor escala, en los centros urbanos circundantes; y por una desconcentración de actividades productivas, en particular las industrias que han emigrado o se han instalado en la periferia de los centros urbanos de la GAM (dentro o fuera de los parques industriales), en razón de sus demandas de espacio físico para sus operaciones y mejor movilidad, seguidas por demandantes de espacios para oficinas de servicios (call centers, centros de operaciones de atención a clientes, etc.) con mayores requisitos de seguridad, comodidad, acceso a infraestructura vial y de servicios (básicos y no básicos).
Recomposición
Tales procesos han favorecido una recomposición de la estructura productiva en la que emerge como rasgo característico el surgimiento de nuevas actividades urbanas y la reapropiación del territorio, en este caso la GAM: la proliferación de condominios (horizontales y verticales), los establecimientos comerciales de gran superficie (supermercados e hipermercados de alimentos y bebidas incluyendo la línea de electrodomésticos, ropa y enseres para el hogar, las cadenas de tiendas y locales de franquicias, los hipermercados ferreteros y de oficinas), la propagación de centros y plazas comerciales en los setenta y ochenta y la aparición del mall en los noventa, pasando por un recorrido de formas, funciones y representaciones del espacio comercial y de la diversificación y especialización de espacios para oficinas y oficentros, cuyos factores sustantivos se resumen en localización, diseño de arquitectura, seguridad, privacidad y tecnología de punta, bajo la versión de los llamados edificios inteligentes.
De modo que la dinámica económica reciente de la GAM, inducida por el proceso de globalización, ha redefinido la distribución del uso del territorio, haciéndose más evidente tal redefinición en la configuración de los corredores industriales que, si bien su expansión sigue atendiendo a las restricciones geográficas, los factores de localización han tendido a desplazarse al margen de las zonas de mayor urbanización y estas últimas se han incrementado fuera de las áreas tradicionales, generando nuevos polos de desarrollo interno en su espacio.
Las transformaciones en la geografía económica de la GAM, ahora más apegadas a criterios de rentabilidad, también están teniendo en cuenta las ventajas comparativas naturales, derivadas del uso de los recursos y del paisaje. Este último ha pasado de ser un simple elemento para identificar la calidad y fragilidad del ambiente para convertirse en un elemento de demanda, tomando la belleza escénica como un atributo de mercado de la oferta inmobiliaria.
En este marco brevemente descrito, las autoridades políticas de Costa Rica de las últimas administraciones públicas, en medio de las carencias del país en materia de desarrollo urbano, pero preocupadas por encontrarle solución a los problemas y desafíos planteados, recuperando sus obligaciones y el rol protagónico que le asiste al Estado en esa materia, sustentan su reciente accionar en el Consejo Nacional de Planificación Urbana (cnpu), presidido por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (mivah) en su calidad de rector del sector.
Como parte del entramado de actuación urbana se lleva a cabo la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (pndu), sustentado en un amplio marco de consultas institucionales y participación ciudadana, y como fase iii de dicho plan se ejecuta el proyecto Planificación Regional y Urbana de la Gran Área Metropolitana (GAM) del Valle Central de Costa Rica, conocido como Proyecto pru-gram (ala/2002/001-068, anteriormente cri/2002/0429), con financiamiento de la Unión Europea y contrapartida del Gobierno de Costa Rica. Bajo su liderazgo se formula el plan pru-gram 2008-2030, recientemente entregado al presidente de la República y se elaboran, actualizan u homologan los planes reguladores de los cantones que forman parte de la GAM. Como parte de esos esfuerzos, se espera impulsar una cultura urbana para el mejoramiento de la gestión urbana a nivel local y central que, en el largo plazo, minimice los efectos e impactos de las deseconomías urbanas propias de la herencia de un estilo de desarrollo urbano concentrador en lo económico y desintegrador en lo social, con limitada capacidad redistributiva y escasa responsabilidad ambiental.
